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环境公益诉讼的困难和探索

供稿人:胡皓达  供稿时间:2017-11-28   关键字:环境公益诉讼  环保  环保组织  
《民事诉讼法》、《环境保护法》及最高法相关司法解释规定符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼。但新《环境保护法》2015年实施以来,环保组织的资格、能力、意愿这些因素一综合,提起环境公益诉讼的环保组织数量、成功立案的环境公益诉讼数量都小于预期。实践中,地方法院简单地根据原告的组织章程是否有“环境保护”判断其是否符合《环境保护法》及司法解释规定的公益诉讼主体资格,使一些案件因“主体不适格”而不予立案。环保组织搜集证据和信息能力、法律专业能力、资金实力的不足也限制了他们提起环境公益诉讼,其实,司法解释就此是有支持性规定的。胜诉了赔偿金也不归原告、胜诉了执行难等因素又削弱了环保组织提起环境公益诉讼的意愿,而司法解释没有对赔偿金归属规定清楚。环境公益诉讼还有一个困难在于,除了有政府专门部门负责的国家利益和各相关方的私人权益,与环境案件相关的“社会公益”就没多少了。另外,大连检察机关实践探索了“支持起诉”,即为环保组织提起环境公益诉讼提供证据、法律咨询等方面的支持,甚至从细节上看,其实在诉讼准备过程中,检察机关比环保组织更积极主动。
关于环境公益诉讼的法和司法解释都有了

我国现行法律制度规定,起诉人应当与案件有着直接的利害关系,而公益诉讼则不要求这一点。

 

十一届全国人大常委员会第二十八次会议2012年8月31日通过修正的《民事诉讼法》第五十五条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

 

专门的“环境公益诉讼”,则是十二届全国人大常委会第八次会议2014年4月24日修订、2015年1月1日起施行的《环境保护法》中的新规定。《环境保护法》第五十八条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

 

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2014年12月8日由最高人民法院审判委员会第1631次会议通过,自2015年1月7日起施行。

环境公益诉讼之难一:按法适格起诉主体不少 实践中往往“主体不适格”

对于社会组织的原告资格,最高法的《解释》第二条规定:“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”

 

《解释》第四条规定:“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益,且从事环境保护公益活动的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘专门从事环境保护公益活动’”

 

《解释》第五条规定:“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的,可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”

 

《公益时报》2015年1月15日说,根据以上规定,社会组织提起环境公益诉讼的要求被进一步放宽。

 

首先,拓展了社会组织的范围。最高人民法院新闻发言人孙军工介绍,根据现有行政法规,在民政部门登记的非营利性社会组织只有社会团体、民办非企业单位以及基金会三种类型,但《解释》没有将社会组织限定在上述三种类型,而是保持了一定的开放性。

 

其次,“无违法记录”的要求得到了限定。孙军工指出:“情节轻微的违规行为、社会组织成员以及法定代表人个人的违法行为不影响社会组织提起诉讼。”

 

根据《环保法》及《解释》的规定,民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿推算,符合条件的社会组织大体上700多个,约占生态环保类的社会组织的1/10。

 

不少专家曾认为,诉讼权放开后,环保组织的公益诉讼定会出现一个“井喷期”。但事实是,半年内只有9家环保组织提起了22起公益诉讼成功立案。逾半年的司法实践表明,环境公益诉讼立案难的问题仍未解决,很多案件都卡在“主体不适格”这一老大难问题上。

 

“九派新闻”2015年9月11日更报道,据环保组织“自然之友”不完全统计,符合新《环保法》要求的民间环保组织非常少,大概有十余家。

 

2015年8月13日,中国生物多样性保护与绿色发展基金会(“绿发会”)向宁夏中卫市中级人民法院递交诉状,对污染腾格里沙漠的8家企业提起环境公益诉讼。诉讼请求包括:法院依法判令被告承担停止侵权、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

 

而中卫中院以“主体不适格”为由,驳回了已在多地提起环境公益诉讼的绿发会的立案申请。中卫中院认为,绿发会的宗旨和章程中“保护国家战略资源、促进生态文明建设和人与自然和谐”等文字,不能表明其是“专门从事环境保护公益活动”的社会组织,因此裁定驳回。

 

但事实上,绿发会成立30年来,一直致力于环境保护公益活动。尤其是新《环保法》颁布后,已在甘肃、山东、海南多地提起环境公益诉讼,并获得立案;在内蒙古、福建等地的案件,也在法院主持下进入司法程序。为什么这次在宁夏却被认定为不符合原告资格?对此,绿发会公益诉讼组组长王文勇说:“中国不是判例法国家,所以宁夏法院没有义务遵从此前的判决。”

 

中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发认为,生物多样性保护属于环境保护的范围。“这是常识,在理论上没有太多争议”。可以由专家证明绿发会的“生物多样性保护和绿色发展”属于环境保护的范围。环保法中有“保护生物多样性”的字眼,这也可以作为依据。

 

北京林业大学生态研究中心副主任杨朝霞说,“生物多样性保护属于生态保护,生态保护属于广义的环境保护,本来以为这是个科学常识问题。”现在却要证明生物多样性保护属于环境保护。“环境公益诉讼有法律依据、有司法解释,但我们认为不是问题的问题却出现了。”

 

2015年9月8日,绿发会发布微博称,日前通过理事会决议,对绿发会章程做出修订,直接增加“环境保护”和“以环境公益诉讼等方式维护公众环境利益”等内容。

环境公益诉讼之难二:起诉主体除了资格 还要有能力

北京林业大学生态研究中心副主任杨朝霞说,环保组织除了要符合法定的起诉资格外,至少还得同时具备有技能、有资金等几个基本条件。“在全国具备起诉资格的700来家环保组织中,有能力提起公益诉讼的只有30多家。”

 

《中国环境报》2015年9月25日报道,环境公益诉讼成本高。取证、鉴定、咨询、律师代理、诉讼等均花费较大,如鉴定费少则三五万元,多则100多万元。环保组织经济能力有限,难以支付高额的诉讼费和鉴定费。

 

公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难等问题。尤其是损害赔偿的确定,需要专业、可信而有说服力度的数据支持、因果关系证明,需要具备专业知识的律师。环保社会组织规模小,往往缺乏环境与法律方面都很专业的复合型人才。且地方政府和企业一般不愿意公开其环境信息。而环境信息是社会组织决定是否起诉的基础。此外,一些地方在申请人申请信息公开时要查验申请者的户口本,如不属于本地户口,会予以拒绝。

 

就经费困难,《公益时报》解读指出,最高法《解释》其实已尽量减轻原告的诉讼费用负担。

 

《解释》第三十三条规定:“原告交纳诉讼费用确有困难,依法申请缓交的,人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的,人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定,视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。”

 

《解释》第二十二条规定:“原告请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的,人民法院可以依法予以支持。”

 

《解释》第二十四条规定:“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项,应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用,可以酌情从上述款项中支付。”

 

就调查取证困难,中国政法大学教授王灿发说,环保案件取证难,民间组织在这方面有困难,应由法院出面调取证据,对排污者也是一个压力。

 

《公益时报》报道,根据《解释》和与解释同日发布、与解释配套的《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,环境保护部政策法规司副司长别涛介绍,人民法院审理环境公益诉讼的案件,必然会涉及到环保监管过程中环评审批、验收、排污申报登记、排污许可证发放等信息。人民法院可以向环保部门调取相关证据,环保部门有责任、有义务及时向人民法院提供相关证据,以支持人民法院正常审理环境公益诉讼案件。

环境公益诉讼之难三:起诉主体除了资格、能力 还要有意愿

环保组织提起公益诉讼数量非常少的原因还有:很多社会组织挂靠到其他单位名下。受挂靠单位制约,提起公益诉讼的意愿较低。

 

公益诉讼无奖励机制。社会组织在提起公益诉讼的过程中,支付了大量的污染鉴定费、诉讼费、人工成本等。但是公益诉讼即使胜诉,赔偿金也不归社会组织所有。

 

还有,环境公益诉讼判决执行难。一些基层环保工作者说,环保公益诉讼极少会立案,立案之后极少胜诉,而即使是最终宣布胜诉的案件,按照胜诉判决如期执行也是难上加难。

 

就赔偿金归属,最高法《解释》设置了赔偿生态损失这种责任形式。但由于缺乏国际先例的经验参考,各机关和部门在资金的管理上没有取得共识,所以《解释》回避了资金由谁来管理的问题。

 

在实践中,环境诉讼的赔偿金大部分都由政府部门管理。受环境污染的影响者参与较少。以赔偿政府代替赔偿区域污染受影响者的现象普遍存在。在环境公益诉讼案件中,政府本身不是受害者,有时甚至还是企业违法的纵容者,有监管失职责任。环境公益损失的赔偿金给了失职的政府,由其管理,与逻辑不合。

 

有人建议,应当由原告或者全国性的社会公益组织来管理资金。也有人对此持反对意见,认为目前立法不健全,监督不到位,一些社会组织一旦尝到权力滋味,也会出现腐败的问题。

 

《公益时报》报道,最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林介绍了贵州、无锡等地的一些实践探索:2007年贵州省贵阳市成立了我国第一个环境保护专门审判机构清镇法庭,设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金。法院判决的钱打到这个基金或者是专户里,并保证该笔资金专款专用。无锡市也设立了财政专户,法院判决的钱打到这个财政专户里,专门用于环境修复。

 

就判决执行,郑学林强调,普通民事执行是权利人必须向法院申请执行,但环境公益诉讼的执行,是法院主动依职权,由审判庭移送到执行庭执行。

环境公益诉讼之难四:“社会公共利益”难确定

《环境保护法》规定,提起环境公益诉讼的条件必须是损害社会公共利益。但是在现实中,很难确定社会公共利益。一些诉讼不可避免地将被驳回。

 

例如,在2011年渤海康菲溢油污染事故中,《海洋环境保护法》已经授权国家海洋行政主管部门代表国家提起国家重大生态损失索赔;在海洋污染事故中权利受损的养殖户,作为个体,也可以依据《侵权责任法》提起环境民事私益诉讼。再去找属于社会的公共利益,非常困难。

 

再如,腾格里沙漠污染案件中,土地属于集体所有或者国家所有。土地上的附属物——植物和动物,要么属于国家所有,要么属于集体所有或者土地的承包人所有。水污染的受害者是国家、集体或者土地承包户,他们可以就自己的利益提起损害赔偿诉讼,但此诉讼不属于针对社会公共利益的诉讼。即使企业污染了河流,但是水流属于国家所有,生态修复或者赔偿请求权的主体也是国家。在此类案件中,很难找到属于社会的受损权利。

 

即使找到了相对独立的社会公共利益,也是休闲利益、美感利益等,但是这些利益又难以与赔偿挂钩。

 

从实践来看,一些所谓的环境公益诉讼,其诉讼请求并不合理,其中包括了本应由国家行使的诉讼请求。有学者认为,最高法《解释》在出台前,缺乏相关实践,在一定程度上造成其难以在现实中落实的局面。

检察机关支持起诉:以大连日牵电机案为例

2015年6月16日,最高人民检察院召开新闻发布会,介绍了检察机关在环境公益诉讼制度上的探索。最高检新闻发言人肖玮介绍,检察机关在环境公益诉讼上,探索通过督促起诉、支持起诉等多种手段,更好地维护社会公共利益。

 

2015年6月4日,大连市环保志愿者协会向大连市中级人民法院递交环境公益诉讼状,状告大连日牵电机有限公司涉嫌违法排放有毒物质,向其索赔722万元用于修复环境费用。同日,大连市检察院向法院发出了支持起诉书,对市环保志愿者协会的公益诉讼给予支持。

 

2012年底,大连日牵电机有限公司建设了铁箱部酸洗车间,但从2013年初生产至今,从未办理过环保审批验收手续。

 

2014年11月13日,大连市环境监察支队在检查时发现,该车间酸洗池有管道排出污水进入该项目总排口,污水未经污水处理,经地下暗管直接排放附近一入海河道。

 

2014年12月22日,大连市环保局做出行政处罚决定书,责令日牵公司在2015年1月31日前办理环保审批手续,并设置危险废物识别标志,同时行政罚款人民币8万元。2015年,新《环境保护法》实施后,1月19日,该局认为日牵公司铁箱制造部酸洗车间未办理环评许可擅自投入生产,酸洗车间槽液、槽渣等危险有毒物质涉嫌非法排放,遂将该案移送大连市公安局内保支队处理。

 

2015年2月,大连市环保局向市检察院提供了新《环境保护法》实施以来涉嫌环境污染犯罪的案源。市检察院经过筛选,确定将大连日牵电机有限公司违法排放有毒物质案作为检察机关探索环境公益诉讼的第一起案件。

 

为了提高公益诉讼的证据标准,形成完整的证据链条,确保起诉后整个诉讼过程的顺利进行,市检察院会同市环保局监察支队,经过近3个多月的调查、询问、实地勘验、走访专家等,对该企业污染损害行为发生的时间、地点、原因、污染物、对环境短期和长期的影响、造成损失的价值评估和生态环境的所需的修复费用等都进行了调查和研究,对相关违法事实的证据进行充分固定。

 

2015年4月,市检察院与市环保局沟通,按照新《环境保护法》对环境公益诉讼原告主体资格的要求,联系了有着12年从事环保公益事业经历的大连市环保志愿者协会,商定由该协会作为本案原告,向大连日牵电机有限公司提起诉讼,市检察院将通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式予以支持。

 

另外,检察机关还可能直接提起环境公益诉讼。《中国环境报》、《中国青年报》报道,2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第12次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,将生态环境和资源保护领域作为重点。

 

2015年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点工作。试点地区为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区和直辖市。

参考文献

1.最高法发布环境公益诉讼司法解释. 公益时报,2015-01-15.

 

2.“7·16”污染案或成环境公益诉讼第一案. 半岛晨报,2015-04-07.

 

3.大连首例环境公益诉讼案立案. 中国环境报,2015-07-21.

 

4.环境公益诉讼案背后是政府职能部门的“无奈”. 中国劳动保障报,2015-08-05.

 

5.环境公益诉讼面临哪些困惑?. 中国环境报,2015-09-25.

 

6.中国绿发会诉污染腾格里沙漠企业遇“证明”尴尬. 中国青年报,2015-08-29.

 

7.中华人民共和国环境保护法http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2014-04/25/content_1861279.htm

 

8.中华人民共和国民事诉讼法http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2012-11/12/content_1745518.htm

 

9.最高检通报生态环境司法保护情况http://china.caixin.com/2015-06-17/100819950.html

 

10.大连检察机关支持环保公益诉讼加强环保监督 http://www.jcrb.com/procuratorate/highlights/201506/t20150607_1514229.html

 

11.环境公益诉讼如何跨越“三大难关”http://www.banyuetan.org/chcontent/jrt/20141224/120855.shtml

 

12.环境公益诉讼遭遇尴尬 绿发会被指“与环保无关” http://huanbao.bjx.com.cn/news/20150911/662747.shtml

 


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