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国内许多城市撤县设区进入“无县”时代

供稿人:胡皓达  供稿时间:2017-11-28   关键字:撤县设区  郊区  产业  公共服务  
2016年7月,崇明撤县设区,这使上海进入“无县”时代。回顾新中国成立以来上海市行政区划变迁历程可见,上海市辖县数量经历了“从无到十”又“从十到无”的变化。而在上海“无县”之前,北京、天津、广州、深圳、南京等国内大城市都已通过逐步撤县设区实现“无县”。专家指出,“区”与“县”的主要差别在于县有更大的自主权、独立性,而区的规划权和建设权被上收到市。许多城市积极撤县设区的主要考量也正在于“改区”后由市对原县域统一规划和配置资源,以补原市区发展空间之不足。专家也指出撤县设区可能带来的问题,包括中心城市实力不足而造成的“小马拉大车”、削权导致新的区政府发展积极性削弱、原县域优质资源反被市中心吸去、原县域居民经济利益受损等。当然,崇明设区后应该不存在“小马拉大车”问题,但其他问题还是值得提前预防的。
崇明撤县设区 上海从此“无县”

2016年7月22日,上海市委、市政府举行“崇明撤县设区”工作大会,宣布崇明县撤县设区。

此前,2001年的一轮撤县设区后,崇明县是上海全市唯一的县。崇明撤县设区后,上海辖黄浦、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口、杨浦、闵行、宝山、嘉定、浦东新区、松江、金山、青浦、奉贤、崇明16个区。标志着县级行政建制在上海成为历史,上海进入“无县”时代。 

建国以来 上海辖县“从无到十”又“从十到无”

1949年,解放后的上海设30个区、0县。包括市区20个区——黄浦、老闸、新成、静安、江宁、普陀、长宁、邑庙、蓬莱、嵩山、卢湾、常熟、徐汇、闸北、北站、虹口、北四川、提篮桥、榆林、杨浦;郊区10个区——新市、江湾、吴淞、大场、真如、新径、龙华、高桥、洋径、杨思。

当时,上海周边的宝山、嘉定、川沙、上海、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明10个县,都由江苏省管辖。 

1956年,上海设25个区、0县。是年,老闸、常熟、嵩山、北站、北四川等区撤销。 

1958年,上海设22个区、10个县。是年初,把江苏省的宝山、嘉定、上海3县划入上海。年底,又将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明7县划入。 

1965年,上海设10个区、10个县。10个区——黄浦、静安、南市、普陀、长宁、卢湾、徐汇、闸北、虹口、杨浦;10个县——宝山、嘉定、川沙、上海、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明。 

1989年,撤宝山县,设立新的宝山区。 

1992年,设立浦东新区,管辖范围是原杨浦、黄浦、南市3区的浦东部份,原川沙县的全部及上海县的三林地区;上海县及闵行区合并,成立新的闵行区;嘉定撤县设区。 

1997年,撤金山县,与原石化地区合并成立新的金山区。 

1998年,松江县撤县设区。 

1999年,青浦县撤县设区。 

2001年,南汇、奉贤两县同时撤县设区。 

2016年,崇明县撤县设区。

全国范围:众多大城市已“无县”
“市辖区”方百年历史 改革开放以来“县改区”急增

 “澎湃新闻”2016年7月23日介绍,在我国,“县”作为行政区划,出现于春秋战国时期,历二千多年而到今日,是中国历史上最为稳定的一级行政区划。 

“区”,即“市辖区”,是城市规模不断扩大,城市实行分区域分层级管理的产物。相对于“县”,“市辖区”是很晚才出现的,其发端最早可追溯至光绪三十四年(1908)清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》,其中规定“城镇有区域过广,其人口满十万以上者,得就境内划分为若干区,各设区董,办理区内自治事宜,其细则以规约定之”。民国初年(1911)江苏省临时参议会通过的《江苏暂行市乡制》,依清旧制,“市有区域过广,其人口满10万以上者,得就境内划分为若干区”。其后,又有涉及市辖区的法规颁布,比如1921年北洋政府颁布的《市自治制》及其实施细则、1925年北洋政府颁布的《淞沪自治制》、1930年南京国民政府颁布的《市组织法》等。但是,当时城市不够发达,所以市辖区只是存在于少数大城市,数量很少,因此“市辖区”尚未成为普遍意义上的一级地方建制单位。 

新中国成立后,“市辖区”的设置进入了一个新阶段。1950年11月,政务院公布《大城市区各界人民代表会议组织通则》和《大城市区人民政府组织通则》,规定人口10万以上的城市,应召开区各界人民代表会议,建立区人民政府。1954年,《宪法》规定,“直辖市和较大的市分为区、县”。这明确了市辖区作为一级行政区域单位的法律地位。1955年6月9日国务院颁发的《国务院关于市、镇建制的决定》规定,“人口在二十万以上的市,如确有分设区的必要,可以设市辖区”,这是“市辖区”概念的在中央文件中正式出现。 

改革开放以来,随着我国城市化的不断发展,一些直辖市和特大的市将所辖县改为市辖区,市辖区的设置在数量上有增无减。 

京、津、广、深等大城市都已“无县”

目前,北京、天津、广州、深圳、武汉、青岛、南京、镇江、无锡、常州、苏州等城市都已无“县”的建制。 

武汉早在1990年代末就实现“无县”,目前辖有13个区。 

2013年2月,南京市溧水县、高淳县撤县设区。由此,南京辖11区。 

2014年2月12日,广东省政府将《国务院关于同意广东省调整广州市部分行政区划的批复》转发至广州市人民政府。撤销广州下辖的县级从化市,设立广州市从化区;撤销广州下辖的县级增城市,设立广州市增城区。改区之后,广州下辖11个区。广州从此进入“无县”城市时代。 

除广州外,珠三角最发达的几个市也已无县。1992年,深圳市辖下唯一县——宝安县被撤销,设宝安区。同为经济特区的珠海管辖的唯一县——斗门县在本世纪初撤县设区。2002年,佛山市辖内的县级南海市、顺德市、三水市和高明市撤县设区。1988年由县升格为地级市的东莞和中山则实行市直管镇。 

上世纪90年代以来,北京开始撤县设区,通州、昌平、怀柔、顺义、房山等城区都是从县演变而来。2015年11月,国务院下发《关于同意北京市调整部分行政区划的批复》,同意撤销密云县、延庆县,设立密云区、延庆区。至此,北京成为“无县”的大都市。 

2015年7月,天津市宁河县、静海县撤销,设立天津市宁河区、静海区。2016年6月,天津市唯一的县——蓟县撤消,设立天津市蓟州区。至此,天津市辖16个市辖区,县级行政建制成为历史。 

《人民日报》2015年10月14日报道,根据《国务院关于行政区划管理的规定》,民政部作为国务院行政区划业务主管部门,承办撤县(市)设区行政区划调整的审核工作。民政部有关负责人介绍,2011年至2015年9月,国务院共批准撤县(市)设区行政区划调整46件。主要集中在三种类型:一是重点调整了在国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市。如在重庆、天津、杭州、石家庄、青岛等11个直辖市、省会城市和计划单列市开展了撤县(市)设区;为了落实国家“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略,在西安、连云港、保定、秦皇岛、南京等战略地位重要的中心城市开展了撤县(市)设区。二是解决了一批地级市城区规模偏小和“一市一区”等市辖区规模结构不合理问题。三是在撤县(市)设区的同时,撤并规模较小的市辖区。

“区”与“县”的差别:县有更大的自主权、独立性

在行政体制上,“县”是宪法规定的一级政区,较市辖区政府有更大的自主权,保留相对独立的财权、事权;“市辖区”隶属于市并由市直接领导的行政区域单位,与市的行政体制相关联动,不具有独立性。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞、华南城市研究会副会长孙不熟都强调,县和区最大的区别,就在于规划权和建设权。撤县设区后,市把规划权和建设权上收。

在产业上,“县”重点在发展农业,而区重点发展第二、三产业。

在政府职能上,“县”职能范围较大且全面,涉及到县域发展的各个方面。“市辖区”作为城市型政府,显著的特点就是成为城市主体(即市区)的一部分,工作重点是为市政府分担部门城市管理和公共服务职责,完成城市整体发展规划所赋予的使命。

撤县设区的考量及意义

城市扩张发展空间 统一规划布局配置资源

华东师大中国行政区划研究中心主任、联合国教科文组织海洋与城市教席首席专家林拓表示,崇明的县的体制制约了崇明融入上海乃至长三角的进程。县体制有较大独立性,世纪之初上海的许多县相继改区之后,崇明更难以参与上海市域层面要素资源的优化配置;县体制下的城市规划编制也限制了崇明与周边地区的联系,也难以融入沪宁、沪杭的经济发展轴。 

上海市民政局相关负责人介绍,崇明撤县设区,上海可在更大范围统筹谋划人口、经济、生态布局和城市化格局。 

上海城市创新经济研究中心主任任新建表示,崇明县改区,对上海市而言,扩大了全市的功能覆盖和辐射,拓展了城市发展空间,将促进城市功能优化,便于更好地从全市角度配置资源。孙不熟等人士也认为,撤县设区后,崇明将作为上海城区的重要组成部分,深度融入上海城区经济社会发展和产业空间布局。 

复旦大学特聘教授陈家宽认为,崇明设区并不等于说崇明变为区以后就要大规模城市化,而是继续以建设世界级生态岛为目标。 

“撤县设区”符合大城市“对外扩张”的需求。牛凤瑞、孙不熟、中国人民大学城市规划与管理系副教授郐艳丽都认为,大城市发展到目前阶段,越来越受发展空间限制,急需更多建设用地,具有突破原有市区的限制对外扩张的客观要求。通过县改区,把规划权和建设权上收,在城市辖区统一规划建设,从而壮大城市的发展空间,进一步盘活资源,这是目前很多大城市的做法。 

孙不熟还表示,中心城市人口迅速增加,城市发展空间受限,容易积攒出不少“城市病”,例如交通拥堵、公共服务紧缺、房价上涨等。在这种情况下,急需扩大“城市版图”来疏散人口。撤县设区也反应了城市治理的这个特点,即在主城区外,发展规划各种“卫星城”,对趋于饱和的中心城区人口进行疏散,疏解城市非核心功能。 

另外,分析指出,撤县设区后,在招商引资产业布局时更容易实现通盘考虑,把周边区县以前为了竞争同样项目设置的产业进行优化,避免重复建设,中心城区与郊区间的分工更明确:中心城区重点发展生产性服务业,制造业向郊区转移。这种协调,会促进区县与主城区之间城乡一体化加速,城市化水平得到提高。 

广东省综合改革发展研究院副院长彭澎、武汉大学城市设计学院副院长王国恩都认为,广州就是一个利用区划调整解决发展空间问题的典型案例:首先,规划和土地管理得到协调。番禺和花都是原广州郊县,“撤县设区”以后成了广州市城区,市政府加强了对它们国土、城乡规划的管理。原郊县的房地产发展得很快。撤县设区减少了管理层级,降低了经济资源要素流动的制度性门槛,有助于区域大市场的形成。广州的发展仍需要制造业来支撑,但目前广州东部的黄埔、萝岗已无地可用。增城原本就是广州的重要制造业基地,今后广州制造业新的增量部分可放在增城,黄埔的制造业要外迁,也可以往增城走。 

提高郊区产业水平

华东师大中国行政区划研究中心主任林拓表示,近年崇明产业发展呈现二产下滑、三产未及时跟进,一产贡献又小的尴尬境地,产业发展滞后又导致崇明县级财力不足。 

分析人士认为,撤县设区,意味着崇明的经济结构、产业结构将发生变化。华东师大资环学院教授、长江流域发展研究院常务副院长徐长乐表示,崇明可能包括发展工业、高科技产业、休闲旅游产业、高端的服务业以及海洋经济等,这些都是对发展有利的。陈家宽则表示,设区后,崇明的第一、第二和第三产业可以更好平衡发展,成为自然生态健康,人居生态和谐、产业生态高端的生态文明建设示范区。 

推动郊区民生改善

林拓表示,崇明内生能力不足及其与周边联系的缺乏直接影响社会民生的改善。崇明农村集体经济力量薄弱,大部分镇或村等主要依靠财政转移支付维持基本运作;农村居民收入在上海最低,在环长江口周边区县也最低;经济薄弱和就业缺乏又导致大量劳动力外流,崇明籍在外毕业的大学生85%以上都不愿回家就业;优质教育、医疗等服务资源也十分匮乏,优秀的医生与教师外流严重。 

上海市民政局相关负责人表示,对崇明而言,撤县设区将让百姓得到更多实惠,区级建制有利于崇明和中心城区实现一体化发展,推动城乡公共服务均等化。 

孙不熟、任新建也认为,撤县设区后,崇明基础设施和公共服务的配置更加融入上海总体规划,来自市里的支持更直接。崇明公共服务水平将提升,老百姓将在交通、居住、旅游、文化休闲、医疗等方面得到更多实惠。 

郐艳丽认为,撤县设区,有利于基础设施与公共服务设施的共建共享,带来郊区管理水平、城市规划和建设标准的有效提升,有利于居民社会福利水平的总体提高。 

“大众网”、“一财网”说,撤县设区,“县民”成为“市民”,基础设施、居民待遇也将纳入整个城市进行通盘考虑。具体而言:老百姓福利待遇提高,在医保、社保、最低工资等方面,都将享受市区居民待遇。公共服务配套更完善,学校、医院、公园、广场等公共服务设施的建设标准提高,百姓将享受到更高水平的就学、就医服务和更加宜居的城市环境。“县改区”还带来大批工商企业入驻,百姓将拥有更多就业机会,拥有更高收入水平。如,北京很多郊县变为区后,基础设施建设发展较快。1997年通县改为通州区,2003年八通线通车,通州成为最早通地铁的郊区。1999年昌平撤县设区,2007年地铁13号线通至昌平回龙观、霍营。此外,郊区其他事业产业也发展较快:北京很多大学在昌平设有新校址;大兴区将借助新机场,发展航空产业;通州正在建设北京行政副中心。又如,威海文登2014年3月18日撤市设区后,文登推进各项保障提标扩面,实施了城乡一体的居民基本医疗保险制度,基础养老金标准提高,实现了与威海中心城区同标。

撤县设区可能带来的问题

中心城市实力不足以带动新的区 “小马拉大车”

牛凤瑞、郐艳丽、浙江大学公共管理学院教授胡税根都说,北京、上海、广州等一线城市和杭州、武汉等二线大城市,本身市中心的力量比较大,具有强大的辐射力和扩散力,对周围的带动能力强。周围的县改区之后,发展远远大于县域自我发展的利益。 

但如果中心城市经济发展水平、管理水平和财政能力不足,对周围辐射、带动能力不够大,尤其是如果县和市离得很远,改成区对原县域经济反而不利。 

2005年,湖北地级市黄石计划将辖内最强的县级市大冶改为区,遭到大冶上下强烈反对,最后不得不作罢。同样的剧情2013年5月在浙江湖州上演,湖州市下辖的长兴“撤县设区”动议因为引起当地各界的广泛反弹而作罢,原因是长兴经济发展比湖州还好。 

即便是像经济实力还不错的佛山市,在2002年辖内的南海市、顺德市、三水市和高明市改区后,也陷入“小马拉大车”的质疑中。国家行政学院教授竹立家认为,在改区之前,顺德一直是全国领先地,但后来就不如昆山、江阴等地了。2011年初,在改区9年后,广东省确定顺德区为省直管县试点,享有地级市的行政执法权限。 

削权导致郊区政府发展积极性削弱

牛凤瑞说,县改成区后,它的行政自主权、经济发展、发展规划、社会管理权限都要上交到市去,这样很大地抑制了原有县域经济发展的主动性,削弱了其自身的发展动力。 

“大众网”报道,有研究发现,“县改区”5年后有个“经济红利瓶颈期”。撤县(市)设区调整5年内对城市的经济增长具有促进作用,主要表现在人均GDP增长率、人均固定资产投资增长率、人均消费增长率和人均财政收入增长率等方面。但是,这种促进作用呈现逐年递减的趋势,到第5年几乎降到零。因为撤县(市)设区使得地方政府长期经济增长的激励机制消失了。行政区划调整更重要的是行政权力的调整。影响经济发展的资源规划权、审批权被集中到市层面,这严重打击了区级政府的积极性。 

“中华建设网”报道,撤县设区对区级政府影响很大,会有相当复杂的博弈过程:财政上交比例、人事权、行政权、规划和土地分配权等。 

2013年5月,湖州市长兴县“撤县变区”引起汹涌民意。长兴县财政局负责人表示,“长兴作为浙江财政省直管县,财政80%留给自己,20%交给省里。变成区之后,一半要交给湖州。”长兴县招商局官员担忧,“变区之后,审批权、规划权被湖州拿走,长兴还怎么活?”一个大项目本来要投在长兴,但湖州可能会统一规划,放到其他区。企业家们更是坐立不安:“在县里办事,部门之间经常踢‘皮球’,变成区后,还要跑到30公里外的湖州,那就更难了。”  

优质资源反被市中心吸去

“中华建设网”报道,对长兴“撤县变区”,最为不满的是普通老百姓。一位网友写道:“优质资源一定向市区聚集。有一天你小孩要上学、看病,发现长兴好点的老师、医生都得跑到湖州了。”还有网友想象:“日后大项目大投资都被湖州拿到市区发展,这会给长兴带来什么?基础建设萎缩,财政投入缩水,城市发展停滞,外来投资减少,人才大量流失……” 

长期从事城市化问题研究的旅意学者周彬芳在《“撤县(市)设区”中的多方博弈》中,记录了某地撤县设区给当地百姓造成的不便:“以前村子口不到四公里外,不远儿……就有一所小学。撤县(设区)以后给弄没了,老师们也走了……现在再想送孙子上学,就得开三轮车跑四十里地……”群众还反映,“撤县设区”使得当地公共基础设施日益向市中心靠拢,存钱、邮寄、看病、买菜都十分不便。

 

郊区居民失地失业 经济利益受损

南京大学法学院教授肖泽晟认为,地方政府追求土地财政最大化的冲动是撤县设区的重要原因。“县改为区后,广阔的农村土地会纳入城市规划区范围,集体经济组织所有的土地事实上将逐步变为国有土地,土地财政收入也会有很大提高。” 

中山大学政治与公共事务管理学院教授刘军强表示:“农村变为城市之后,当地政府可能会从土地资源等获得收益,而原来农民的利益则可能变相受损。为了保持社会稳定,政府应该算整个社会层面的‘大账’,而不是眼前纸面经济的‘小账’,以收益补民生,以民生促稳定。” 

“中华建设网”也提醒,通过撤县建区,一旦城市建设规划扩张,势必将迎来新一轮拆迁潮,而农民在此过程中将遇到诸如房屋拆迁、土地征用等问题。一些地方在撤县建区的过程中,会不会上演强势政府、强势资本与弱势农民的不对等博弈,还是未知数。 

同时,为了“按照城市化管理”,某些市政府不顾县域城镇化水平、区域发展需要,想方设法把农民往城里“赶”。失地农民既无一技之长,又无背景依托,更没有对城里人的价值认同,到头来,不但没有赶上城市发展快车道,反而沦为城市“无根浮萍”。 

刘军强也说,撤县设区有可能在就业、社会保险等民生领域带来诸多新情况。“如果新增城镇居民就业参与率不高,可能会推高城镇失业率,从而增加当地失业保障的压力。除此之外,我国现有的社会保险统筹层次较低,社会保险统筹上升到市一级层面后,基金的抗风险能力会得到提高,但是区一级的社会保险征收动力可能会降低。” 

“大众网”还指出,原先低廉的县城房价会因此变高,但居民收入短时间内又跟不上房价攀升的速度,损伤的是老百姓的利益。 

肖泽晟建议,国务院应尽快出台《撤县设区办法》,其中应规定审核程序中必须向社会公开撤县设区的理由,举行公开的听证会或论证会,广泛征求社会各界意见,尤其是原县所属区域的公众的意见。

参考文献

1.撤县设区,需要冷思考. 人民日报,2015-10-14. 

2.再见崇明县 “撤县设区” 上海自此进入“无县时代”. 每日经济新闻,2016-07-23. 

3.“撤县设区”热潮再起. 长江日报,2016-07-23.  

4.“无县时代”的区县变革:一字之差背后的百年历史http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1502853

5.崇明“撤县设区”孤岛变枢纽 上海步入“无县时代”http://news.dichan.sina.com.cn/2016/07/25/1206307.html 

6.“撤县设区”,与老百姓有几毛钱关系?http://www.dzwww.com/shandong/sdnews/201607/t20160726_14681577.htm 

7.北京等多城市陆续撤县设区 中国或进入无县时代 http://news.sina.com.cn/c/sz/2015-11-20/doc-ifxkwuwy6997827.shtml 

8.“撤县设区”究竟意味着啥 http://opinion.chengdu.cn/2015/1216/1750209.shtml 

9.撤县设区 大城市进入“无县时代” http://www.zhjs.cc/article-26684-1.html


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