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海绵城市仍内涝 说明相关问题仍待明确

供稿人:胡皓达  供稿时间:2017-12-2   关键字:海绵城市  城市内涝  地下管网  

2015年和2016年被纳入全国海绵城市试点的两批共30个城市中,2016年有19个依然发生内涝。这引发舆论质疑海绵城市的成效。住建部及一些媒体评论释疑指出,一方面这些试点城市还未完成建设,另一方面“海绵也有饱和的时候”,要从横向(同样雨量下已“海绵”区域和未“海绵”区域比较)、纵向(同一区域“海绵”前后比较)、雨量等角度对海绵城市内涝作具体分析。所以,不能因为一年内涝,就说海绵城市试点失败了。许多评论同时指出,质疑并不是毫无意义,正好思考明确关于海绵城市建设的一些问题:其一,事该不该做,即海绵城市本身的意义究竟多大,是否为城市应对内涝最优或唯一选项?。其二,事怎么做,即海绵城市建设的重点是哪些?现在是专家设想很宏大,甚至认为海绵城市建设不应只局限在城区;而城市管理者实际干起来,却有无头绪之感。而且因为各地情况不同,建设重点也难以立即统一。这样就使得对“铺‘城市的良心’——地下管网算不算海绵城市建设重点”这样一个问题,也答案不一:有人认为海绵城市建设就是在这方面“补短板”;也有人认为当前海绵城市建设的偏差之一就是只注意铺水泥管子而不注意自然生态的蓄水场所。其三,建设经费如何用,哪里来?一方面,要防止中央财政补助被当“唐僧肉”。另一方面,只有财政投入不够,需要吸引社会资本参与海绵城市建设,但社会资本因这类项目缺乏稳定收益回报,积极性不太高。

30试点城市中19城依然内涝 海绵城市受质疑

2015年,我国启动全国性的海绵城市建设试点。2015年4月,在由财政部、住建部、水利部联合开展的第一批海绵城市建设试点评审中,河北迁安、吉林白城、江苏镇江、浙江嘉兴、安徽池州、福建厦门、江西萍乡、山东济南、河南鹤壁、湖北武汉、湖南常德、广西南宁、重庆、四川遂宁、贵州贵安新区、陕西西咸新区等16座城市进入2015年海绵城市建设试点范围,先行获得国家财政支持。

 

2016年4月,第二批海绵城市建设试点城市名单公布,北京、天津、辽宁大连、上海、浙江宁波、福建福州、山东青岛、广东珠海、广东深圳、海南三亚、云南玉溪、甘肃庆阳、青海西宁、宁夏固原等14座城市入围。至此,全国已有30座城市开展海绵城市建设国家试点。

 

《中国经济周刊》2016年第35期报道,但是,目前海绵城市试点效果还不能令人满意。2016年,30个试点城市中,共有白城、镇江、嘉兴、池州、萍乡、济南、武汉、常德、南宁、重庆、北京、天津、大连、福州、珠海、深圳、玉溪、庆阳、西宁等19个城市发生内涝,占比63%。让人不禁怀疑海绵城市在防治内涝方面是否能见到成效。

一年内涝不足以评价海绵城市试点成败

试点城市还未完成建设

 

针对外界的质疑,2016年9月12日,住建部官网发文指出,目前海绵城市建设还在加快推进。海绵城市建设不会立竿见影、一蹴而就。

 

2015年10月,国务院办公厅发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》,提出通过海绵城市建设,将70%的降雨就地消纳和利用。这个意见围绕这一目标设定的时间表是:到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求,2030年80%以上的面积达到目标要求。这意味着,对试点城市考核的时间表是5~10年。而目前首批海绵城市试点工作启动仅一年。按照要求,第一批试点城市要在3年时间内完成试点区域内的海绵体建设项目。现在就海绵城市试点讨论成败与否,言之过早。不能因为这次水淹了,就说海绵城市的试点失败了。

 

中国城市规划设计研究院水务分院资源能源所所长王家卓指出,部分海绵城市建设试点出现内涝,一方面,是由于试点启动时间有限;另一方面,海绵城市建设是项系统工程,大部分城市试点建设规模仅为二三十平方公里,第一年建设完成的区域基本都只有几平方公里,小规模的海绵城市建成区无法解决整体城市的内涝问题。

 

对海绵城市内涝要具体分析比较

 

中国城市规划设计研究院水务院副院长谢映霞认为,对于极端强降雨带来的内涝,必须冷静分析,绝不能就此对海绵城市建设横加指责,甚至是简单地否定。“海绵也有饱和的时候,因此,海绵城市在建设工程设施时是有标准的,在标准内可保有效。”

 

《现代金报》指出,以前十处内涝现在一处,一样吗?以前下雨就内涝现在暴雨才内涝,一样吗?

 

其实,海绵城市试点在应对2016年强降雨时已经发挥出了积极的作用。在陕西西咸新区,同样的降雨条件下,海绵城市试点区域沣西新城无明显内涝,非试点区沣东新城却出现了大面积内涝积水;四川遂宁对阜丰巷老旧小区进行“海绵化”改造后,小区内涝积水点得到有效控制,以往只要下雨小区就淹水没腰的情景不再。

待明确问题一:海绵城市意义究竟多大

不少评论指出,舆论质疑,自有其合理之处。有必要分析,内涝到底是因为雨量太大,还是因为海绵城市建设不到位,抑或是因为海绵城市建设存在重大问题?

 

《经济导报》说,科学类微信公众号“知识分子”以“争议海绵城市,雨洪治理谁堪大任”为主题,从正反两个方面总结出诸如“城市海绵概念可行吗”“绿地可以用来调节径流吗”“城市如何保存雨水和充实地下水”“海绵城市能否解决水质污染问题”“建设海绵城市更省钱”等七个焦点争议,凸显了很多需要考虑的现实问题。

 

海绵城市要达到理想成效,还需要跳出流行风潮之外的政策理性。从所在城市的现实规模、生态、财力出发,海绵城市是否一种最优选择?假使一个城市原本就拥有发达畅通的水系足以实现有效泄洪,那么另投一笔海绵城市建设、改造资金是否划算?

 

海绵城市代表了一种先进的城市生态理念。但最大的忌讳就是将理念绝对化成解决某种问题的唯一之道,由此忽视了问题的整体性、系统性。

 

《团结报》也称,建设海绵城市不能一哄而上,更不能搞运动式建设。建设海绵城市,可能要对城市的整体规划进行调整,在城市建筑与小区、道路、绿地与广场、水系雨水系统建设项目的施工中可能会对居民的生活带来严重的影响,甚至会开启新一轮诸如河道整治、挖湖堆山之类的“破坏性建设”。在各地争先恐后建设“海绵城市”的当下,城市管理者不能操之过急,要做好顶层设计。

待明确问题二:海绵城市建设的重点是哪些

2016年初的一个有关政府与社会资本合作PPP的论坛上,已获海绵城市试点资格的某城市的住建负责人就表示,“在项目初期都很迷茫,不清楚从何处下手”。

 

专家设想很宏大:海绵城市不应只局限在城区

 

海绵城市学名叫“低影响开发雨水系统”,即从“源头减排、过程控制、系统治理”着手,通过城市规划、建设的管控,综合采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程技术措施,控制城市雨水径流,实现低影响城市开发建设,最大限度地减少由于城市开发建设行为对原有自然水文特征和水生态环境造成的破坏,将城市建设成“自然积存、自然渗透、自然净化”的“海绵体”。

 

美国艺术与科学院院士、北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚指出,上述对海绵城市的理解,还有待于拓展。“海绵”的概念远远比“低影响开发”所涵盖的范围要大,要真正解决城市内涝问题,海绵城市的建设应该从源头开始解决。必须从国土区域系统地考虑海绵城市的建设问题,应该在更大范围内跟水利、农业等整体的系统治理结合在一起,而不应该只局限在城区的范围来解决。

 

各地情况不同 建设重点不同

 

住建部城建司有关负责人表示,根据《关于推进海绵城市建设的指导意见》,在试点过程中,新城区坚持目标导向,按照雨水径流控制的要求,将雨水就地消纳利用,解决好城市建设与水安全、水资源、水环境、水生态的协调关系;老城区坚持问题导向,结合城镇棚户区改造和城乡危房改造、老旧小区有机更新等,以缓解城市内涝积水、黑臭水体治理、城市热岛为突破口,改善城市人居环境。

 

专家指出,目前国内海绵城市建设还没有形成“可复制”的设计方案、施工标准和验收方案,各地区还在“摸着石头过河”。住建部于2014年发布《海绵城市建设技术指南》。但各地由于治理目标多样化,在具体实施过程中不免需要“因地制宜”,结合各地情况摸索更为具体可行的技术标准。

 

地下管道算不算海绵城市建设重点?

 

《中华建筑报》说,地下模块中的管网建设及运营是海绵城市建设的重中之重。2013年我国城市排水管网普及率为64.8%,相比2008年时约60%的水平提升幅度较小,远低于国家排水管网覆盖率80%的标准要求。参照发达国家的水平,以德国、日本、美国3国平均人均管网长度4.06米为标杆,取2014年城镇人口数为基础,我国排水管网总长应达304.16万千米,而2014年我国城镇排水管道长度仅为82.25万千米,差额高达2.7倍。在海绵城市规划进入到实质性投资的背景下,预计“十三五”将比“十二五”的增速高达30%,即3176亿元。

 

而《中国环境报》说,城市里原本有一些海绵体,如水塘、湿地、沟渠等,但因开发建设变成了房屋、广场和道路,雨水或无法直接下渗,或无法直接进入水系或湿地,只能从管道、箱涵进行排水,而管道和箱涵排水能力有限,因此在低洼处易形成城市内涝。这些年在城市建设中太过于强调灰色基础设施建设,比如混凝土管道、混凝土池子等;而淡化了绿色生态的基础设施,就是用生态自然的,或者模仿自然的设施。应该把两者有机地结合起来。

 

《人民日报》也说,一些地方并没有真正理解海绵城市的内涵,以为单纯地管道扩容、铺渗透地砖或置放蓄水罐就是在建设海绵城市,而生态保护与修复却未得到应有的重视。甚至有些地方一面大力铺设管网,一面却在减少自然水面,违背了海绵城市建设的初衷。

待明确问题三:建设经费如何用 哪里来

中央财政补助:需防被当“唐僧肉”

 

2015年公布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》提出,中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助,一定三年,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。

 

《经济导报》说,一些地方政府把“项目揽下来先拿到中央的资金”作为第一考虑,对后期运作缺乏深入细致的规划。

 

《深圳特区报》、《团结报》也称,高涨的热情应该是在中央财政支持下认真建设“海绵城市”,而不应是以建设“海绵城市”之名抢食财政投入这块“唐僧肉”。“海绵城市”可能沦为职能部门的权力寻租机会、各类工程公司牟取暴利的借口。

 

吸引社会资本不易:缺乏稳定收益回报

 

住建部透露,预计海绵城市建设投资将达到每平方公里1亿元至1.5亿元。有人估计,按国家海绵城市的建设规划,至2020年,全国658个城市建成区的20%以上面积需要达到设计标准,全国每年投资总额预计将超过4000亿元;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求,需要资金约16000亿元。中央财政的补助资金对于全国海绵城市的建设显然是杯水车薪。

 

对此,《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出,坚持政府引导、社会参与。积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。同时还制定了奖励机制。《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》规定,试点城市对采用PPP模式达到一定比例的,将按补助基数奖励10%。

 

不过,目前各地海绵城市建设中,PPP模式占比不大。技术门槛高、资金回笼慢、后期设施维护费用大、长期风险状况不确定、缺乏稳定收益回报等因素是社会资本对进入海绵城市建设领域仍选择观望的主要原因。

 

不少试点地区积极探索相关解决办法,吸引社会资金进入。西咸新区沣西新城通过共建项目公司、捆绑优质项目、配备资源、购买社会服务等方式调动市场力量参与建设。

 

也有专家建议,只有通过政策兜底保障相关企业利益,才能打消企业“想而不敢”的顾虑。

参考文献

1.王红茹,全国30个海绵城市试点,19城今年出现内涝,中国经济周刊,2016(35),48-50.

 

2.俞孔坚,海绵城市——理论与实践,中国建筑工业出版社,2016.

 

3.住建部否认海绵城市试点失败. 京华时报,2016-09-12.

 

4.“海绵城市”不能搞运动式建设. 团结报,2016-09-08.

 

5.“海绵城市”要容得下怀疑之水. 北京青年报,2016-09-14.

 

6.城市排涝,持久战还是速决战. 光明日报,2016-09-12.

 

7.城市排涝是一场持久战. 中华建筑报,2016-09-20.

 

8.海绵城市建设将驶入快车道. 中华建筑报,2016-09-06.

 

9.打造城市建设“里子”,急不得也慢不得. 工人日报,2016-09-09.

 

10.建设海绵城市要有耐心.人民日报,2016-09-21.

 

11.落实海绵城市改造切勿局限在城区. 中国产经新闻,2016-09-08.

 

12.面对海绵城市须回归理性. 经济导报,2015-09-19.

 

13.中央财政补助杯水车薪 社会资本进入仍在观望 海绵城市建设钱从何处来?. 中国城市报,2016-09-12.

 

14.从“小范围试点”到“大面积推广” “海绵城市”建设须社会资本补缺. 经济参考报,2016-09-19.

 

15.海绵城市建设钱花得值不值终究要拿数据说话. 现代金报,2016-09-14.

 


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