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纽约市公共住房研究系列一 1920年代

供稿人:华子怡  供稿时间:2018-5-31   关键字:纽约市  公共住房  可负担住房  历史变迁  
今日纽约的可负担住房与其长期和复杂的历史是不可分割的。从20世纪开始,纽约市就通过各种管理和融资方式建造并维持着相当可观数量的公共住房,其规模在美国无出其右。本系列研究共6篇,参考了纽约理工大学社会科学教授Nicholas Dagen Bloom和亨特大学城市科学系教授Matthew Gordon Lasner合著出版的《纽约可负担住房》(Affordable Housing in New York),结合一部分国家和州层面的大环境,梳理了纽约自上世纪二十年代起的公共住房理念和扶持政策。

1920年代——可负担住房的萌芽期

1926年以前,大多数美国人、乃至政策制定者都认为,建造低于市场价的保障性住房应属慈善人士的个人行为——即慈善人士自愿接受有限的分红,以为租客提供低于市价的租金。然而,以慈善为初衷建造的保障性住房的效用非常有限,不仅无法大规模吸引投资者,也并没有有效地改善贫民窟问题,即使那些幸运地住进了保障性住房的少数人,也对程式化的建筑外观和严格的房屋准则表示出诸多不满。

上世纪20年代,许多西欧国家开始实行了另一种保障性住房的开发模式。政府为建造工薪阶层住房的开发商提供补贴型贷款(subsidized loans,即为开发商提供低于市价的贷款利率),换取的是这些开发商愿意接受有限分红。当时美国的两位改革派Edith Elmer Wood和Clarence Stein在研究了欧洲国家的政府补贴住房后提出,单纯的市场力量不足以提供一个城市所需的、针对低收入群体的住房,这种需求得不到满足的后果就是城市中出现居住条件恶劣的贫民窟和出租屋蔓延。他们认为,要解决城市的居住问题、尤其是贫民窟现象,唯一的途径就是政府为接受有限分红的组织团体提供低利率贷款,以帮助他们建造高质量且低于市价的住房。

时任纽约州州长Alfred E. Smith对他们的观点大为赏识,并于1926年通过了《有限分红住房公司法》(Limited Dividend Housing Companies Act),该法案为开发商提供为期20年的免税优惠,并允许州内各个市政行使土地征用权,相应的,开发商同意将他们的年利润率设置一个6%的上限。

该法案改变了美国政府与城市住房的关系,在此之前,政府部门几乎不会以任何形式补贴住房,而自这个法案起,美国政府开始为保障性住房融资、建造保障性住房甚至拥有房产。

但也必须承认,虽然借由此法案建造的“混合合作公寓”和其他几个项目都获得了一定成功,但该法案框架下的新住房开发项目并没有比传统的、私人主导的投资项目多多少。比如,John D. Rockefeller Jr. 在20年代独立开发的、针对非裔家庭的Dunbar公寓,并未接受政府的免税优惠,他还借此举动表达了政府不应该干预住房供给的观点。

即便如此,以Stein为主导的改革人士仍坚持认为,无论是由政府还是由利润设限的私人投资者建造,要实现为中低收入层提供低成本、有质量保证的住房,不仅仅是给予税收优惠或开放土地征用权,更重要的是为建设施工提供长期的低息贷款。而这种在欧洲已被证实行之有效的长期低息贷款,也成为了三四十年代美国公共住房相关立法的关键要素。

 

参考文献

Bloom, Nicholas Dagen, and Matthew Gordon Lasner, eds. Affordable Housing in New York: The People, Places, and Policies That Transformed a City. Princeton ; Oxford: Princeton University Press, 2015. Print. 


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