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纽约市公共住房研究系列四 1960-1970年代

供稿人:华子怡  供稿时间:2018-5-31   关键字:纽约市  公共住房  可负担住房  历史变迁  

1960-70年代 —— 公共住房社会问题加剧;联邦补助转向;纽约坚守阵线

上世纪五六十年代的住户迁置问题造成了诸多不满,这也终于使得当权者意识到,在建和重建的风潮使得他们只顾数量而忽视了质量。六十年代,公共住房(尤其是千篇一律的高层公寓楼)污名化愈加严重,逐渐成了贫穷、罪案等的代名词,白人迁移、房屋弃置、纵火等城市危机更加重了这一状况,公共住房逐渐成为了福利倚赖人群的聚集之地。为了公共住房能够继续维持下去,纽约调整了战略,目标是未来的公共住房将会更注重社区环境,尽可能不迁置住户,并且积极探索新的建筑样式和开发模式。

放眼全美,尼克松总统时期(1969-1974),美国住房和城市发展部(HUD)曾试图从多方面解决公共住房所带来的问题。如,他们鼓励各城市的住房局减小单个项目的规模;允许地方住房局使用联邦补贴购买由私人开发的建筑,由此达到分散公共住房的目的;住房和城市发展部甚至还支持了预制房(绝大部分在工厂制造并组装好的房屋)之类的试验性项目。

纽约亦是如此,在战后二十年左右的时间里,不仅建造了全美最大规模的中低收入公共住房,也尝试了最多的试验性项目,尤其是六七十年代市长John Lindsay和州长Nelson Rockefeller在任期间。

时至七十年代,公共住房开始更加注重创意和设计,这一方面是跟随了欧美的整体趋势,以更贴近住户需求来设计住房和再开发,另一方面也是针对公共住房雷同的外观和愈加负面的联系,在功能和美学设计上做出的回应。比如,布朗克斯区的Twin Parks和布鲁克林的Markus Garvey Village都在设计上重新思考了室内居住和室外街道的关系。然而,这种设计虽然蕴含着解决一些社会问题的愿景,却最终因管理、维护等成本问题黯然而终。同期美国(从波士顿到湾区)许多私人建造的、低于市价的公共住房项目也都遭遇了这类问题,其中有20%到30%最终都被取消了赎回权。

七十年代另有几个重要的节点。1972年,圣路易拆除了年仅16年的Pruitt-Igoe公共住房,这也为往后半个世纪美国拆除公共住房开启了先例。1973年,严峻的通货膨胀引发了全美经济危机,尼克松总统下令暂停为公共住房注入更多资金,从此公共住房一蹶不振。1974年《社区开发法案》(Community Development Act)颁布,将不设严格用途限制的政府补贴替代了原先的直接补助,以扶持城市更新和公共住房。其中第8条(Section 8)的“住房补贴券”更是标志着私人投资者重新回到保障性住房舞台的中央。时至今日,保障性住房仍然是一个多维度、权力分散的系统,联邦政府再没有直接踏足过该领域。

回到《社区开发法案》第8条,与政府亲自建造公共住房不同,住房补贴券为符合条件的家庭支付市价房租的一部分。接受补贴的家庭只需将家庭收入的固定一部分(起先是25%,后提至30%)用作支付房租,其余部分则通过联邦补贴、由地方住房局直接支付。与公共住房不同,这类住区一般只签订10年或20年可负担合约,到期后住户需搬出;同时,如果住户收入增长到其收入的30%可完全覆盖房租,住房补贴券也不再发放。

这项补贴不仅惠及租户,私人业主和开发商都获得了一定激励。由于第8条允许市政将补贴资金给到开发商,由他们来建造公共住房并在“住房补贴券”的系统下将房屋出租,因此无论是纽约还是其他城市,都受惠于此套政策新建了几万套单元。也多亏了住房补贴券,才保住了许多已有的、岌岌可危的房产。

虽然八十年代早期里根总统取消了补贴券,纽约也因为联邦补贴的抽离而结束了此项目,但住房补贴券对纽约的深远影响延续至今。直至2015年,纽约市住房局仍管理着补贴券系统下9.1万套由私营部门建造的住房,这些住房从属于2.9万个业主,为22万人提供了住所;另外,纽约市住房保护与发展局(HPD)也管理着3.3万套住房。虽然大多补贴单元所在的大楼和社区环境欠理想,但住户对住房和环境的评价却相当不错。

而相对于其他城市的先建后拆(如前文提到的圣路易,还有拆除率极高的芝加哥),加上七十年代经济危机引来的许多对政府干预并参与公共住房建设和补贴的指摘,纽约不仅保住了存量住房,其一系列中等收入住房项目也可谓非常成功(虽也不尽完美)。正是这个公共住房系统,平稳了一个正处于剧烈变化的、多元共生的城市,甚至一定程度掣肘了士绅化的趋势——这也是项目之初无人预料的。即使如Co-op City这等经历了巨大财务和管理困难的项目,也渡过万难如今依然挺立——宽敞的公寓、充满活力的商业区、宜人的景观,而所有这些的价格也都非常亲民。

 

参考文献

Bloom, Nicholas Dagen, and Matthew Gordon Lasner, eds. Affordable Housing in New York: The People, Places, and Policies That Transformed a City. Princeton ; Oxford: Princeton University Press, 2015. Print.


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