城市竞争情报 ---都市圈研究

纽约市公共住房研究系列五 1970-1980年代

供稿人:华子怡  供稿时间:2018-5-31   关键字:纽约市  公共住房  可负担住房  历史变迁  
1970-80年代 ——“分散式住房网络”诞生;LIHTC通过配建造公共住房

政府参与到公共住房的建设从一开始就受到很大争议,到20世纪七八十年代更是有将倾之势,连纽约也难逃脱此境况。公共住房遭受多重困境,不仅被污名化、遭遇财务和管理困难,原先建造公共住房的初衷,如住房供应不足和租金高难承担,也因城市人口大量流失和强有效的租金控制、租金稳定政策,而变得迫切性不再。

在各类投资和补贴撤走、且大批人群向城郊迁徙的背景下,城市们开始谋划新的政策、项目、工具来解决住房问题。由此产生了一种新型的“分散式住房网络”,与政府主导(如联邦和州政府补贴,市政府执行、建造和管理)不同,分散式住房网络中,社区发展团体、提供专业支持的基金会都是核心组成,参与的政府机构主要是住房、住房融资机构,而各级政府给到的小规模拨款、税收减免等优惠也是重要一环。而言及“分散式住房网络”,纽约依然是个中翘楚。

1. “社区发展团体”与“分散式住房网络”

20世纪七十年代纽约的财政和社会状况相当严峻。对外有举债,对内亦有昂贵的社会福利项目,再加上房价下跌,房屋被弃置,纵火,拆除,甚至于制造业和就业的流失,都让纽约的财政不堪重负。虽然公共住房本应有充足的公共资金支持,但在这样的情况下,补助资金也迅速抽离。租金控制和租金稳定政策虽然广受选民欢迎,但也使得业主无力承担房屋的维护以及供热等事务,因此,此时租金虽在可承担范围内,但居住条件往往非常不堪。到七十年代后期,纽约市的公共住房已经减少了10万套。

基于此,纽约已无力再大兴建造,在选择无多的情况下,纽约决定从小规模修复入手。另一方面,纽约也开始对一些房屋采取取消赎回权的做法,尤其是那些税费拖欠严重、有严重违反住房条例、或那些已经施行过紧急修复的房屋建筑,并将这些物业出售给租户或其他非盈利组织。纽约的这一做法与当时其他城市任由运营不佳的房屋损毁殆尽也非常不同。

同时,有赖于植根社区的“社区发展团体”,纽约这一取消赎回权的举措也得以大规模展开,这些团体帮助了许多房屋展开修复工程。相比政府干预,这种自助式的社区振兴令许多穷人投身于其住宅的改造、修复、管理,甚至自己建立起了一套维护制度,也增强了归属感。不少社区发展团体还为租户提供社会服务项目,如就业培训、识读培训、照顾幼孩、咨询、娱乐休闲等。

这一阶段(1970年代后期到1980年代),社区发展团体的成功有赖于一批新的大型非营利组织,后者在财务、法律和管理方面都提供了非常有力的支持。此外,纽约市政府也功不可没。当时主要负责公共住房的官方部门纽约市住房保护与发展局(HPD)主要负责执行、管理一些城市更新项目,管理联邦住房(除去公共住房)与再发展拨款,还有取消赎回权的房产的出售事宜。另外还有住房盘点,筛选租户,为房屋翻新设定安全、预算标准等。

在实际操作过程中,分散式住房网络采取了一种“阶梯式租金”的做法,即各式各样的住房单元针对不同的收入层,从收入仅达到“地区收入中位数”(AMI)30%的家庭到175%不等。融合不同收入阶层不仅能营造更多元的社区组成和氛围,一定程度上解决一些社会问题,也为低于市价的补贴住房获得了一定的选民支持和政治资源。

虽然社区发展团体实际上是在纽约以外更受欢迎、更高效率,如亚特兰大、芝加哥等地(在这些城市社区发展团体的作为可谓是开辟了新一轮拆建活动),但纽约以及纽约的社区发展团体也在过去几十年间竭尽全力、甚至不惜花费几十亿的联邦资金保存已有的公共住房。尽管存在不少局限性,纽约的社区发展团体实实在在地提升了公共住房的供应量,且其中有许多高质量的住房。

2. LIHTC税收抵免项目

1974年的《社区发展法案》之后,公共住房的第二个分水岭则是1986年国会对《国内税收法规》所做的修订,即《1986税务改革法案》(Tax Reform Act of 1986, TRA86)下的“低收入住房税收抵免”(low-income housing tax credits, LIHTC)条例。LIHTC税收抵免项目规定,开发商若愿意将20% 的开发住房留作公共住房、且达到30年以上有效期,就能享受高额税收抵免。不仅如此,这些税收抵免还能转移,开发商可以将这部分税收抵免转卖给投资人,以获得眼前建造工程所需的现金流。

由于LIHTC是按人头将税收抵免分配给州的住房融资机构,而非直接给住房局提供补贴,从而能够覆盖一定建造或者购买、拆迁土地的成本。然而,对于纽约这般成本高昂的城市来说,LIHTC并没有带来许多实惠。但即便如此,截至2010年,在LIHTC的扶持下,纽约仍新建了8万套住房、其中居住了约21万人。

1973年联邦撤出扶持公共住房的一大原由就是愈演愈烈的贫困人群聚集。这一现象虽是由市场推动,但政策似也起到了推波助澜的作用,如此下去将会扼制社会阶层的向上流动。住房补贴券项目则是首个跳脱管理问题,从扩大租户选择面入手。七八十年代出现的LIHTC和其他项目同样也是希望避免穷困人群过度聚集。从另一个角度来说,若公共住房和Mitchell-Lama鼓励的是大规模建造,LIHTC这样的项目则转变了方向,转而专攻小规模的修复和重振现有的社区。

 

参考文献

Bloom, Nicholas Dagen, and Matthew Gordon Lasner, eds. Affordable Housing in New York: The People, Places, and Policies That Transformed a City. Princeton ; Oxford: Princeton University Press, 2015. Print.


注册成为正式用户,登陆后,获得更多阅读功能与服务!
转载本文需经本平台书面授权,并注明出处:上海情报服务平台www.istis.sh.cn
了解更多信息,请联系我们

§ 请为这篇文章打分(5分为最好)