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美国先进制造战略政策研究(三):立法过程

供稿人:祝碧衡  供稿时间:2020-6-1   关键字:美国  先进制造战略  立法  2014年重振美国制造业与创新法案  

制造创新全国网络的建设需要国会的立法保障。此项立法工作,从总统向国会喊话,到国会最终通过相关法案,历经三年时间(2012—2014),最后在惊险中完成。

1 立法呼吁与国会的行动(2012—2013年)

奥巴马总统在2013财年预算中倡议创建一个拥有15家制造创新研究所、10亿美元投入的制造创新全国网络,但国会并没有对此提案立即采取实际行动。之所以进展不顺利,部分原因可能是由于预算紧张,部分原因可能是共和党对传统产业政策的厌恶。因此,白宫不再等待国会批准,而是先斩后奏,在2012年春天先举行遴选竞赛,建立试点。卡内基梅隆大学复杂工程系统研究所所长加里·费德(Gary Fedder)表示,“这将向国会表明这一想法是可行的。”[1]到了5月,国会终于召集了一场听证会,商务部副部长出席说明拟议的制造创新全国网络的具体情况,[2]但听证会召集人表示,商务部副部长“未提供有关该计划的实质细节”,希望“寻求更多地了解与试点研究所相关的拟议网络和2012财年活动的状况”。[3]当得知这一消息后,嗅觉灵敏的ITIF研究人员立马向联邦政府建议,“必须抓紧这点”“与其等待国会山主动向制造创新全国网络拨款,不如起草具体的立法,并与立法者一起认真地将概念变为现实。”[4]这一建议不知联邦政府有没有听进去,不过奥巴马总统已在寻求总统科技顾问委员会的支持,加大呼声的力度。到了2013年,奥巴马总统在2014财年的预算中再次呼吁,并在国情咨文中敦促国会采取一系列措施。这时,国会的民主党资深联邦参议员、参议院商业、科学和交通委员会主席约翰·戴维森·(杰伊)·洛克菲勒四世(John D. (Jay) Rockefeller IV)发挥了重要作用,他要求政府问责办公室详细研究国外的制造业创新计划,以供政策制定作参考,[5]接着,参众两院议员各自提交了同名议案“2013年重振美国制造业与创新法案(Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2013)”,终于,国会就此议题开始进入了立法状态。

2 立法过程(2013—2014年)

2013年8月,参众两院各自开始了审议程序。参议院商业、科学和交通委员会受理该议案后,要求政府问责办公室提供其它国家支持制造业的创新性计划信息以供参考;11月举行听证会,探讨政府和行业促进创新和加强制造业的合作方式,由商务部长潘妮·普利茨克作为官方代表,提交“制造业中心在21世纪创新经济中的作用”证词,介绍通过制造创新全国网络可以解决研究与制造之间存在的“死亡之谷”这一问题的思路,此外,MIT的教授作为学界代表、西门子美国公司总裁兼CEO等三人作为产业界的代表,进行了发言。[6]众议院科学、空间和技术委员会在收到议案后,召集了两次听证会:一次是讨论制定国家制造业竞争力的战略计划的必要性,重点是同年众议院议员提交的“美国制造业竞争力法案”议案,在听取密歇根大学和斯坦福大学的教授及布鲁金斯学会大都会政策项目政策主任的意见后,委员会认为该议案与重振美国制造业与创新法案相关;[7]还有一次是立法听证会,除听取议案的两名两党联立发起人的意见外,还听取了四名企业和学者的意见。[8]这年,国会再无行动了。

不过,舆论对奥巴马政府似乎不大有利。在2014年总统发表国情咨文“试图为他萎靡不振的第二任期注入一些动力”并再次敦促国会采取行动的前一天,美国全国广播公司和《华尔街日报》的调查显示,有68%的美国人认为他们的国家与奥巴马上任时相同或更差。英国《卫报》驻华盛顿的记者评论认为“(奥巴马)他的困难在于没有足够的人相信”,而“共和党人试图利用这种下滑的支持,通过官方的方式(作者注:共和党此时是众议院的多数党)忽视奥巴马的零碎想法”。[9]利益相关者们开始急了,议案发起人、共和党参议员罗伊·布伦特(Roy Blunt)开始敦促国会尽快通过重振美国制造业与创新法案,[10]民主党参议员克里斯·康斯(Chris Coons)在参议院发表演讲,[11]ITIF的总裁发表专栏文章,[12]等等,都加入了催促的行列。2月27日国会研究服务部发布报告,在简述了制造创新全国网络的由来及建立过程后,认为拟议的制造创新全国网络存在各种各样的问题,它建议国会如果采取立法行动的话,希望能在10个问题上予以慎重考虑。[13]这份报告无疑给这场鼓动降了点温,但支持者们不气绥。3月,美国制造业工程师学会(SME)旗下的《制造工程》杂志发布《2014年:制造业的新动力》报告,强调技术创新正在引领美国制造业的复兴,这种复兴有可能在未来几年将工作带回美国。[14]该报告又被《创意实验室》(Ideas Lab)杂志的编辑以“技术驱动的美国制造业复兴”为题加以介绍。[15]4月,ITIF总裁先在《国会山报》发表文章,[16]后又在众议院举办了一场关于重振美国制造业与创新法案的简报会,由来自企业界的三位发言者介绍该法案的重要作用。[17]此时此刻,企业界、行业组织与智库广为输送制造创新全国网络的信息及不断强调其重要作用的行动,与庙堂的声音形成了相呼应的局势。

终于,该年7月,众议院再次审议并逐条修正该议案;9月,国会预算办公室提交支出预测报告表示无异议后,议案修正案获拨款委员会通过,然后进入众议院辩论环节,很快便通过口头表决得以批准,并提交给参议院审议。但参议院这边却进展不顺。同年4月9日,参议院商业、科学和交通委员会开始审议并要求提交修正案;期间,与之相关的,参议院拨款委员会就联邦投资在推动美国创新和竞争力方面的重要性,还召开过一次听证会;国会预算办公室提交支出预测报告后,8月修正案通过,并完成了该议案的详细报告,列入了参议院的立法日程,但随后被搁置了,在当年11月国会大选休会之前都未能对其进行投票。

数据显示,2013、2014这两年,也是制造行业在国会进行游说的巅峰期,在国会注册进行游说的制造业机构数量史无前例,2014年达到了246家,共提交了824份报告(图1)。

图1 制造行业游说机构数(1998—2019年)

资料来源:Center for Responsive Politics. Issue Profile: Manufacturing [EB/OL]. [2019-12-6]. https://www.opensecrets.org/federal-lobbying/issues/summary?cycle=2019&id=MAN&scrim=A.

3 立法结果:惊险通过

《重振美国制造业与创新法案》在参议院遭搁置,究其原因,除“还必须补充制造创新全国网络计划关于成本核算的其它合适来源”[18]外,可能与参议院的“文化氛围”也有关系。[19]可以想见,当国会在2014年11月中旬大选结束重新召开会议,要在2015财年的剩余时间内为政府提供必须通过的法案时,该法案的支持者们会有多着急。这时,众议院科学、空间和技术委员会主席拉马尔·史密斯(Lamar Smith)力挽狂澜,让法案在两院获得了两党人士足够票数,被纳入《2015年综合和进一步拨款法案(H.R.83- Consolidated and Further Continuing Appropriations Act, 2015)》这一“必须通过”的政府机构综合拨款法案中,[20]并于2014年12月14日经总统签署成为法律。重振美国制造业与创新法案因搭乘了“立法顺风车”[21]而惊险过关。该法案从法律层面保障了先进制造国家项目办公室及制造创新全国网络的经费授权以实现可持续发展,并指引着美国政府在制造创新全国网络今后建设中的每一步动作,推动其不断标准化并逐步完善,可以这么说,之后联邦政府的行动,皆脱不了此法案的框架,都是规定动作。

4 进入相关条款重新授权立法流程(2019)

在制造创新全国网络运营过程中,国会研究服务部的研究[22]与来自政府问责办公室、德勤和国家科学院的多份评估报告皆发现制造创新全国网络有待改进之处。因此,随着《2014年重振美国制造业与创新法案》五年授权期限的到来,除需对相关条款进行重新授权外,还应解决运营过程中的问题并对计划进行修改,这些都成为国会立法行动要考虑的方向。2019年,要求修正《2014年重振美国制造业与创新法案》中与制造创新全国网络相关条款并重新授权的提案摆在了国会议员的桌上。这次,参众两院同样在差不多时候提交了相关议案。众议院举行听证会后,[23]很快就获得了通过,并提交参议院审议。但参议院在要求提交修正案后,行动一直处于停滞状态(截至2019年11月25日)。

 

注:本文节选自祝碧衡.美国先进制造决策支持生态系统中的科技政策智库(上)[J].竞争情报,2020,16(01):37-46.

[1]Jeffrey Mervis. New U.S. Institute Hopes to Put Its Stamp on Additive Manufacturing [EB/OL].

 (2012-8-20)[2019-8-6]. https://www.sciencemag.org/news/2012/08/new-us-institute-hopes-put-its-stamp-additive-manufacturing-0 .

[2] Testimony of Patrick D. Gallagher. Assembling the Facts: Examining the Proposed National Network for Manufacturing Innovation [EB/OL]. (2012-5-31)[2019-8-6]. https://www.nist.gov/speech-testimony/assembling-facts-examining-proposed-national-network-manufacturing-innovation .

[3] U.S. House of Representatives Committee on Science, Space, and Technology Subcommittee on Technology and Innovation. Hearing Charter: Assembling the Facts: Examining the Proposed National Network for Manufacturing Innovation [R/OL]. (2012-5-31) [2019-8-24]. https://republicans-science.house.gov/sites/republicans.science.house.gov/files/documents/hearings/HHRG-112-SY19-20120531-SD001.pdf .

[4] Stephen J. Norton. Time to Turn NNMI from Concept to Reality [EB/OL]. (2012-5-31) [2019-8-23]. https://www.innovationfiles.org/time-to-turn-nnmi-from-concept-to-reality/ .

[5]GAO. Global Manufacturing:Foreign Government Programs Differ in Some Key Respects From Those in the United States [R/OL]. (2013-7-25)[2019-7-3]. https://www.gao.gov/products/GAO-13-365.

[6]Committee on Commerce, Science, and Transportation, United States Senate. Hearing on “The Role of Manufacturing Hubs in a 21st Century Innovation Economy” [EB/OL]. (2013-11-13)[2019-7-5] https://www.commerce.senate.gov/2013/11/the-role-of-manufacturing-hubs-in-a-21st-century-innovation-economy.

[7] 尽管“H.R.2447 2013年美国制造业竞争力法案”未在众议院通过,但该议案提出的部分建议及举行的相关听证会意见纳入了“2014年重振美国制造业及创新法案”最终的委员会报告中,供全院大会参考。

[8] Report of the Committee on Science, Space and Technology. Report on H.R.2996 Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2014 [R/OL]. H.R. Rept. 113-599. (2014-9-15) [2019-8-7]. https://www.congress.gov/113/crpt/hrpt599/CRPT-113hrpt599.pdf. 他们分别是:国际半导体产业协会全球倡导副总裁Jonathan Davis先生、小型制造企业Moog公司董事会副主席、战略与技术副总裁Richard A. Aubrecht博士、通用电气(GE)全球研究部制造技术业首席科学家Stephan Biller博士及美国企业公共政策研究所驻所学者Stan A. Veuger博士。

[9] Peter Foste. State of the Union: Barack Obama urges Congress to support his 'year of action' [N/OL]. (2014-1-29)[2019-9-4]. https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/northamerica/usa/10603681/State-of-the-Union-Barack-Obama-urges-Congress-to-support-his-year-of-action.html .

[10] Following the President's Call for More Advanced Manufacturing Hubs, Sen. Brown Urges Passage of His Bipartisan Bill That Would Create Network of Manufacturing Innovation [EB/OL]. (2014-1-28) [2019-8-28]. https://www.brown.senate.gov/newsroom/press/release/following-president-obamas-call-for-more-advanced-manufacturing-hubs-sen-brown-urges-passage-of-his-bipartisan-bill-that-would-create-network-of-manufacturing-innovation- .

[11]Senator Coons urges Congress to support revival of American manufacturing, rebuild middle class [EB/OL]. (2014-2-6) [2019-8-28]. https://www.coons.senate.gov/multimedia/video/senator-coons-urges-congress-to-support-revival-of-american-manufacturing-rebuild-middle-class .

[12] Robert Atkinson. Manufacturing Institutes: A Key to Revitalizing U.S. Manufacturing [EB/OL]. (2014-1-30) [2019-8-30]. https://web.archive.org/web/20140401102843/http://www.ideaslaboratory.com/2014/01/30/manufacturing-institutes-a-key-to-revitalizing-u-s-manufacturing/

[13]CRS. The Obama Administration’s Proposal to Establish a National Network for Manufacturing Innovation [R/OL]. R42625. (2014-1-29) [2019-8-27]. https://fas.org/sgp/crs/misc/R42625.pdf.

[14] Manufacturing Engineering Media – SME special report. 2014: Manufacturing's New Momentum [EB/OL]. (2014-4-27) [2019-8-4]. https://web.archive.org/web/20140403095445/http://sme.org/2014mfgtrends/

[15]Ideas Lab Staff. Technology Driving U.S. Manufacturing Renaissance [EB/OL]. (2014-3-27) [2019-8-4]. https://web.archive.org/web/20140403095316/http://www.ideaslaboratory.com/2014/03/27/technology-driving-u-s-manufacturing-renaissance/.

[16] Robert D. Atkinson. Manufacturing Innovation is Key to Boosting Growth [N/OL]. (2014-4-15)[2019-7-8]. https://thehill.com/blogs/congress-blog/economy-budget/203366-manufacturing-innovation-is-key-to-boosting-growth .

[17] ITIF. Briefing: Why America Needs the Revitalize American Manufacturing and Innovation Act (RAMI) - H.R. 2996[EB/OL]. (2014-4-29)[2019-7-8]. https://itif.org/events/2014/04/29/briefing-why-america-needs-revitalize-american-manufacturing-and-innovation-act.

[18] Report of the Committee on Commerce, Science and Transportation. Report on S. 1468- Revitalize American Manufacturing and Innovation Act of 2013,S. Rept. 113-247 [R/OL]. (2014-8-26)[2019-9-8]. https://www.congress.gov/113/crpt/srpt247/CRPT-113srpt247.pdf .

[19] 孙哲.左右未来:美国国会的制度创新和决策行为[M]. 上海:上海人民出版社,2012:80.

[20] 同[15]128.

[21] William B. Bonvillian, Peter L. Singer. Advanced manufacturing: the new American innovation policies [M]. Cambridge, MA: The MIT Press, 2017:335.

[22] CRS. The National Network for Manufacturing Innovation [R/OL]. R44371. (2017-1-30)[2019-7-10]. https://www.everycrsreport.com/files/20170130_R44371_bb671d816b5bccbd4a433647bf725a66a9712d12.pdf.

[23] H.R. 2397, THE AMERICAN MANUFACTURING LEADERSHIP ACT [R/OL]. (2019-4-30)[2019-8-9].

https://science.house.gov/bills/the-american-manufacturing-leadership-act.


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