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英国社会住房的沿革和发展

供稿人:张小芸  供稿时间:2006-11-15   关键字:公共住房  住房协会  

在英国,住房系统可以分为私人住房和公共住房:私人住房在房地产市场上自由流通;公共住房在当今英国又称社会住房(Social Housing),后者由地方政府和“非盈利机构”——住房协会(Housing Association)拥有和管理。

现在的社会住房主要用于保障低收入者。从19世纪末直到70年代末,社会住房都是英国福利社会的支柱。1980年,撒切尔政府开始了社会住房私有化的改革,随后在1988年开始了把社会住房转让给住房协会的改革,这两个时间点成为英国社会住房发展历史上的转折。

2002年,英国全国共有社会住房约520万套,占到总房产的20%。其中约1/3由住房协会所有,地方政府所有的住房占2/3。2001年,英国地方政府建造了487套社会住房,而住房协会建造了2.2万套住房,并有1.5万套社会住房被私有化,新增的社会住房不到1万套。

图1:英国住房组成成份图(1988年和2001年对比)

数据来源:ODPM

1979年前,福利社会的支柱

20世纪初期,英国90%以上的人口都是租房居住。第一次世界大战结束后,为了安置退伍军人,英国政府向国民保证建造“适合英雄的家园”(homes fit for heroes),地方政府成为推动住房建设的主力军,由于公共住房都是政府建造的,所以当时称为council house。二战后到70年代的30年是英国公共住房发展的高峰时期,政府建房占建房总量的比重一直在45%以上。

公共住房的主要建设方式是,环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排,综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况,按年度向地方政府拨款,由地方政府负责进行公房建设。到1979年,公共住房已达到近650万个单位,占全国住房总量的三分之一。政府建房成为英国福利社会的支柱之一。

图2:英国住房组成成份数量演变(1971年到2004年)


数据来源:New Policy Institute

1980年,撒切尔政府推行公房私有化

由于公房建设速度太快,房屋质量较差,维修养护负担很重,1980年,撒切尔政府开始通过公房出售的方式改革原有的公房使用制度,并缩减社会住房开支。

1980年修改的《住房法》规定:凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房,居住期越长,折价越多,即“优先购买权”政策。此项“购买权”政策,吸引了大量租户购买公房,是英国居民住房自有率大幅度提高的重要因素。1980年以来,政府出售了近190万套房屋,剩下大约400万套社会住房没有被出售。售后公房的维修可以享受政府补贴,尤其是一些没有单独浴室、厕所的旧公房。

撒切尔政府缩减社会住房开支方面也很明显。地方政府每年的建房数量在70年代达到每年10万套,80年代中期不足3万套,90年代中期几乎为零。

1988年,政府允许住房协会购买公房

撒切尔政府推行公房私有化时,约有400万套房屋,或者是因为房屋质量较差、小区密度太高,或者是因为居住人收入水平较低(多是领取社会救济金的人群),当时并没有实现私有化。为了进一步减轻负担,英国政府鼓励非盈利性质的住房协会购买这些公房,协会依靠租金收入负担起这些公房的维修和管理。1988年的《住房法》,允许租户通过自愿投票,将其居住的公房整体转移给住房协会。从此,公共住房改称社会住房,细分为协会住房(Registered Social Landlord Social Housing)和政府住房(Local Authority Social Housing)。

住房协会原来是工业革命时期以中产阶级为主的一个福利性和志愿性的组织,在公共住房私有化的过程中得到了很大的发展,成为独立的非盈利的个体。根据wiki网上百科全书提供的资料,目前全英国约有1700多个住房协会。他们为有住房需求的人群提供低价的“社会住房”(Social housing),在交易中获得的盈利用于维持现有的房屋和注资建设新的房屋。

现在,社会住房成为低收入家庭的社会保障

随着社会住房的居住者发生变化,社会住房的作用也发生了改变。

五十年代初,社会住房的住户大部分是具有较高收入的企业工人。从六十年代开始,高龄人群和低收入人群的比例开始增加,到了七十年代初,伤残疾人群,失业人群(有各种各样问题人群)增多,社会房屋的居住者偏向中下阶层。

社会住房私有化的改革加剧了这一过程。地区好,质量高的住房被私有化,使得社会住房的总体质量进一步下降,趋于穷人化。另一方面,中央政府削减对地方政府的补贴,迫使它们大幅度提高租金。高租金并没有对依赖政府补贴度日的穷人带来影响,但加重了较高收入租户的负担,促使他们放弃租房,选择购买公房。

目前,公房的住户是以低收入家庭为主,全职工作者比例不超过25%,剩下的就是“老弱病残”,社会住房几乎成为“贫民窟”的代名词。

图3:社会住房居住者状况(1988年和2002年比较)

数据来源:ODPM

未来,社会住房的发展趋势及原因

英国近几年进入了房价上涨周期,高昂的房价抬高了生活成本,造成年轻人和中低收入者买不起房,也增加了国民对社会住房的需求,使得社会住房供应吃紧。

为了稳定住房市场,保证后代住房的可持续性,英国政府在2003年责成货币政策委员会成员Kate Barker领导了“房屋供应调查”,调查小组于2004年出版了《英国住房供给报告》,而英国政府在2005年底对报告做出了书面的回应。在Barker的报告和政府的回应中,均提到了社会住房的发展趋势。

Barker的报告指出,对社会住房的新增需求每年在4.8万套左右;未来十年内,如果仅仅满足新出现的住房需求,社会住房和经济适用房的年供应量至少是1.7万套,花费12亿英镑以上;如果要减少之前积存的未被满足的需求,则要供应2.3万套,花费16亿英镑。Barker同时指出,政府可以不必负担所有的费用,而选择和住房协会以及一些私人房屋供应者合作。

对此,政府在回应中表示,政府在2007/2008年度将新增1万套社会住房,并在减少无家可归者方面有资金投入,减少对社会房屋的需求。显然这和Barker报告中提出的要求有较大的差距。在回应中,政府称将和住房协会、当地政府、私人企业合作,加大经济适用房的供给。同时,中央政府要求地方政府在2010年前完成社会住房的改造,达到中央政府设定的“体面住房标准”。

相关链接
1、吴立范,《公共住房的发展商:英国政府在房地产市场的作用》  
 
2、《Review of House Supply》,by Kate Barker
 
3、《The Government’s Response to Kate Barker’s Review of House Supply》   
 
4、Housing and Neighbourhoods Monitor, by New Policy Institute
 
 

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