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国外新能源和节能政策及其启示

供稿人:陈晖  供稿时间:2007-5-18   关键字:新能源  节能  政策  
一、引言
越来越多的理论研究和实证分析表明,能源与经济增长存在长期的均衡关系。因此,可持续性的经济增长需要有可持续性的能源产出作支撑。但是,煤炭、石油、天然气等常规石化能源的有限性已经多次为人类敲响了警钟,再加之因石化能源利用所带来的环境问题日益突出,这一切都使得世界各国政府重新审视其能源战略。目前,各国的能源战略均反映了两个明显的政策导向:一是开发利用替代石化能源的新能源,由此使能源消费结构在完成由煤炭向石油的转化后向着高效、清洁、可再生、低碳或者无碳的天然气、核能、太阳能和风能等方向发展;二是节能降耗,致力于节能技术和节能产品的研发。
 
本文将讨论国外在新能源和节能方面的有关政策措施及其对我国新能源和节能战略的启示。本文下文将作如下安排:第二部分论述新能源和节能政策的重要性和必要性;第三部分介绍国外在新能源和节能政策方面发展、演进的状况,以及近年来不同国家在新能源和节能政策措施方面的一些具体的做法;第四部分简要分析国外新能源和节能政策的一些特点;最后部分是国外政策经验对我们的启示。
二、新能源和节能政策的重要性
新能源具有可再生性、环境友好等优点,开发利用新能源是人类解决能源危机、环境危机的最优途径。在战后,各种新能源得以开发和应用,特别是在近几年,风能、太阳能和氢能的开发得到快速发展。为未来降低对石化能源的依赖带来了美好的预期,使得人们相信,在21世纪末某些国家的能源系统将建立在连续、再生、永续利用、高效、清洁的能源系统之上,将不是一个遥不可及的梦想。
 
然而,从现实与理想的差距来看,世界新能源发展普遍存在着数量和质量两方面的问题。在数量上,新能源的生产量、交易量与消费量扩张不足,至2005年新能源(不包括水电能)生产仍然仅占全球总能源生产量的6%左右。在质量上,新能源产品的质量参差不齐、总体水平有待提高,并且质量标准与认证体系、质保与技术服务体系等尚不健全,突出地反映了新能源发展中的技术滞后现象。
 
分析问题产生的原因,可以发现它们与新能源产业自身特点是相关的。
 
首先,新能源技术一般属于高新技术,一次性投入较大,研发风险和市场风险较大。在信息不对称情况下,以利润最大化为目标的企业对新能源研发的投资决策难以做出,从而延宕了新能源技术的进步;而技术的缓慢进步以及产品质量不如人意影响新能源产品的消费市场,使得新能源市场难以扩张,规模效应无法实现,由此进一步加大了新能源产品的生产与交易成本,形成恶性循环。
 
其次,能源的供给在一定程度上具有自然垄断的特征,尤其是电力供应,它需要特定的网络系统来为消费者提供服务,投资规模巨大、投资回收期长、网络的专用性强,因此企业投资新能源如太阳能、风能等发电,在与现有电网连接时会遭遇到艰难的谈判。
 
第三,新能源的利用和节能技术、节能产品的应用对于环境的改善具有正的外部性,而新能源技术以及节能技术和产品的研发投资一般由企业承担,为了充分发挥这种正的外部性,有时市场的力量是有限的。
 
第四,在资金方面,除了风险投资的引入之外,由市场主导的新能源开发时常受制于融资困难。
 
前述种种原因实际上反映了市场的局限性。仅仅依赖市场的力量是无法实现新能源开发快速、健康发展的,因此,政府有必要制订相关的激励政策,促进新能源开发。此外,能源作为一种战略性资源,在市场不完善的条件下,政府对其进行干预也是有必要的。世界上很多国家在新能源开发的实践中,均以制订新能源政策为手段,通过政府干预来协调宏观调控与市场机制的关系,促进新能源产业的发展。
 
就节能产业而言,它同样具有资金投入大的特点,而且由于节能并不直接创造价值,而是从能源的节约中获益,效益不直观,价格等市场机制的效果不理想。因此,在作为一个规模化的产业之前,节能通常被视为公益事业由政府推广。在此过程中,政府合理有效的节能政策无疑具有重大作用。
三、不同国家新能源及节能政策
世界上对新能源开发的热情源自上世纪70年代出现的石油危机的刺激,众多市场化国家在开始制订有关新能源研发与示范性利用的政策。在上世纪70年代在新能源政策方面走得更远的是美国、丹麦和西班牙,这些国家相继制订了新能源的投资激励政策、税收优惠措施、激励性关税政策。在上世纪80年代,对新能源的政策基本上没有出现新的更为有效的措施,但是有更多的国家开始关注新能源的研发和利用,如法国、土耳其、韩国等制订了针对新能源的投资激励政策和税收优惠措施,而最先鼓励新能源研发与示范的一些国家,如德国则在上世纪80年代后期和90年代早期开始高度重视新能源的发展,在投资、税收和关税方面均有激励性的政策措施。自上世纪90年代以来,新能源的开发得到越来越多国家的重视,与其相关的政策措施更多,如可交易的许可证制度在荷兰、意大利、日本等国出现,而且随着人们对环境问题的关注,尤其是《联合国气候变化框架公约(UNFCCC)》(又称《京都议定书》)的形成和最终生效,使得新能源开发不仅仅是出于商业或者国家能源战略上的考虑,而是一种责任和义务,这都体现在数十个国家新能源政策的内容中。
 
图1  制订与实施可再生性新能源政策的国家一览图

注:图中国家代码分别为:AU=澳大利亚,BE=比利时,CA=加拿大,CH=瑞士,CZ=捷克共和国,DE=德国,DK=丹麦,ES=西班牙,FI=芬兰,FR=法国,GB=英国,GR=希腊,HU=匈牙利,IE=爱尔兰,IT=意大利,JP=日本,KR=韩国,LU=卢森堡,NL=荷兰,NO=挪威,NZ=新西兰,PT=葡萄牙,SE=瑞典,TR=土耳其,US=美国
资料来源:IEA(转引自Karsten Neuhoff and Rick Sellers, 2006)
 
在最近3年间,由于石油价格的高企更坚定了各国发展新能源的决心。2005年4月,英国、加拿大、法国、德国、意大利、日本和美国七个工业化国家在华盛顿举行的会议上,首次在联合声明中提到要大力开发替代能源来面对上涨的原油价格。
 
在各个国家各自的能源法案中,新能源的开发和节能也是重点,均从政策上予以保障:
 
1.美国
 
美国2005年8月公布的能源新法案(EPACT,2005)除了鼓励美国本土的能源生产之外,从立法上提出了促进消费者节约能源,使用清洁能源的可行措施。新能源法案的重点是鼓励企业使用可再生能源和无污染能源,并以减税等措施,鼓励企业、家庭和个人更多地使用节能和清洁能源产品。
该法案提出,在未来10年内,美国联邦政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度,以鼓励石油、天然气、煤气和电力企业等采取清洁能源和节能措施;为提高能效和开发可再生能源,将给予相关企业总额不超过50亿美元的补助;对新型核能电站提供免税优惠和贷款担保,并拨款开发清洁煤炭技术,发展风能。按照该法案的要求,到2012年,美国炼油厂的乙醇生产能力将达到75亿加仑(1加仑约等于3.8升),车用乙醇的使用比例将比目前上升一倍。
 
对于消费者,新法案推出了13亿美元的个人节能消费优惠预算方案,鼓励人们使用太阳能等。消费者购买家用太阳能设施开支的30%可以用来抵税。政府还将对购买汽油-电力混合动力汽车(HEV)的消费者、在住宅中使用节能玻璃和节能电器的居民减免税收,甚至居民在住宅中更新室内温度调控设备、换节能窗户、通过维修制止室内制冷制热设施的泄漏等,也可获得全部开支10%的减免税收优惠。针对空调、冰箱等高耗能家用电器的生产,新能源法案明显提高了节能标准。同时,为了更有效地利用阳光,缩短电灯照明以及家电使用的时间,新能源法案规定,从2007年起,美国将原有“夏令时”的时间再延长4周,使美国全年的“夏令时”长达七个月。为减少汽油消费,8月美国政府提出了新的轻型卡车油耗技术标准,2011年将全面实施。预计这一计划的实施最终可以使美国每年减少汽油消费100亿加仑。
 
2.德国
 
在新能源政策方面,2000年4月德国联邦议院正式通过了可再生能源法(KEL)。该法取消了对可再生能源发电的上限,并要求将可再生能源发电在所有供电公司按其总电力销售量进行分配,确保没有一个地区财政负担过重。可再生能源法还要求运行输电线路的公司支付与电力网连接的费用,消除电力公司以抬高联网费用来阻碍风能的开发。该法案最重要的一点是,根据发电的实际成本,为每一种可再生能源发电技术确立了每kWh的特定支付金额。电力公司有资格参与该支付费用的确定,这是电力部门解除官方控制产生的一种变革。该法的实施对德国风电的发展起到的非常重要的促进作用,2001~2005年间,德国风力发电装机容量年均增长20.9%,2005年达到18428MW,为全球最大的风能市场。
 
在节能方面,德国实施以节电为重点的节能战略。根据欧盟能源消耗标示法规,德国制定了产品能耗标签制度,规定电器上必须贴有欧盟能源标签。政府要求电视、CD机、电脑和其他电器不用时,应该把电源关掉。建筑供暖耗能过多成为德国政府着力解决的另一个关键问题。多年来,政府通过制定和改进建筑保温技术规范等措施,不断发掘建筑节能的潜力。2005年7月13日,德国政府通过《国家气候保护报告》,提出到2012年和2020年减少温室气体排放的具体目标,强调进一步开发汽车相关技术和推广住宅能源节约计划,争取到2020年使德国温室气体排放比1990年减少40%。
 
3.法国
 
法国尤为重视核能的开发利用,2005年核电生产量占其电力生产量的份额高于78%。在其他新能源开发方面,法国制订相应的法规,重点实施加速发展生物能源的各项措施,力求到2010年实现将可再生能源产量提高50%的目标。
 
在节能领域,法国推出多项措施应对油价高涨把自己家的垃圾分类处理,以利于政府回收,这已经成为几乎每个法国人每周都要做的事情。在民众的自觉参与下,每年80%的废弃包装类垃圾都得到了循环处理,63%的废弃包装类垃圾经再处理后被制成了纸板、金属、玻璃瓶和塑料等初级材料,17%被转化成了石油、热力等能源。在政府的鼓励和普通百姓的积极参与下,法国实现了工业体系和社会体系利用少量资源获得最大利益的目标。为应对国际原油价格不断攀升给法国经济带来的严重影响,政府出台多项“减油耗举措”。首先,推出“清洁汽车免税政策”,即凡购买低能耗、低污染的“清洁汽车”的法国公民可享受免税1525~2000欧元的优惠。政府还将在5年内投资1亿欧元研发新一代清洁汽车。与此同时,为减少污染,法国政府将对一些高污染的大型车辆征收双倍的行车执照费。其次,鼓励使用生物燃料,政府的目标是在2008年将生物燃料在燃料总消耗量中的比例提高到5.75%。因油价高涨,法国驾车者缴纳的燃油税也节节高升,对此,法国政府把高出2005年燃油税预算的税收返还给法国民众。此外,政府还拿出部分“超额税金”补助困难行业或鼓励失业者就业。
 
4.日本
 
日本的新能源政策规定,电力公司有义务扩大可再生能源的利用。在2003年4月开始,日本给电力公司规定强制使用新能源,即,根据其销售的电量,必须使用新能源发电量的比例。因此,电力公司必须自己利用新能源发电,或从别的公司购入新能源的发电量。规定的新能源发电有五种,即风力发电、太阳能发电、地热发电、1MW 以下的小型水力发电、生物质发电。如果不切实履行这些义务,经济产业大臣将向电力公司提出警告,如果违反规定将处以100万日元以下的罚款。日本资源能源厅发表了新能源电力使用量的义务规定,2003年度,全国10家电力公司合计为32亿kWh,2010年将增加到122亿kWh。目前,风力发电正在日本快速增长,2005年已经跻身全球十大风能市场。
 
在新能源的长期发展战略方面,2004年6月,日本通产省公布了“新能源产业化远景构想”,目标是2030年以前,要把太阳能和风能发电等新能源技术扶植成商业产值达3万亿日元的支柱产业之一,从而进一步摆脱对石油的依赖度,提高日本新能源产业的国际竞争力,使新能源产业领先世界。针对这一构想,政府在税制等方面采取优惠制度,促进企业参与新能源开发,并扶持新能源产业及产品向出口创汇方向发展。通产省估计,通过实施这些对策,太阳能、风力、燃料电池领域的市场规模将从2003年的4500亿日元增加到2030年的3万亿日元,该领域的就业规模也将达31万人。
 
在节能领域,日本是建立节能体制最完善的国家,相应的节能政策措施全面而细致,2005年日本环境省甚至提出改变上班着装习惯达到节能目的的新措施。
 
5.葡萄牙
 
葡萄牙政府积极推动新能源开发,推出一系列以风能、太阳能等清洁能源为主的新能源开发计划。根据该计划,政府将在未来15年内投资9亿欧元在全国各地建成若干个风力发电工业园,并在税收上给予适当支持,除了风能,政府还提出建造世界最大的太阳能电站计划,并将核能利用列入了议事日程。
 
6.芬兰
 
芬兰是世界上第一个根据能源中碳的含量收取能源税的国家,每年收取的能源税达30亿欧元左右,约占芬兰整个税收的9%,政府利用能源税的收入来支持能源技术的开发。2005年,芬兰政府用于开发节能新技术方面的资助经费达到3120万欧元。芬兰在节能方面采取的其他措施还包括建筑节能、热电联产和集中供暖,以及采用高能效的生产新工艺等。
 
7.其他国家
 
在发展中国家,新能源也是国家能源战略的重点。印度计划制定新能源政策,希望通过利用太阳能、水电、核能和其他类型的能源,保障印度在2030年前实现能源自给。
 
马来西亚强调生物燃油对经济发展的重要性,在开发生物燃油方面拟定了一些具体措施,包括制定由棕榈油和柴油混合生产燃油的标准,鼓励公众使用生物燃油,在全国加快生物燃油加油站的试验和建设,建立出口型生物燃油基地,建立国家生物燃油产业法等。在节能方面,则从办公室节能、倡导公共交通等方面着手,充分、有效、合理地利用现有资源,最大限度满足巴日益增长的能源需求。
 
巴基斯坦政府则鼓励私营企业积极参与传统能源和可替代能源的开发,成立可替代能源发展委员会,协调有关政策、计划和重大项目,希望太阳能和风能等可替代能源在未来几年满足巴5%以上的能源需求。
四、国外新能源和节能政策特点简析
从国外新能源和节能的政策实践及其发展历程可以发现这些政策措施所具有的一些共性特征。
 
首先,工业发达国家在新能源和节能政策的制订方面起领先作用。石化能源的地理分布不均和有限性、经济发展对能源的强大需求,以及日益恶化的环境问题,促使工业发达国家对其能源战略做出调整,开发新能源和提高能效必然是其政策考虑的重点。从政策的演化、发展的角度看,工业发达国家在有关新能源和节能的各类政策制订方面,均走在前列,起到示范作用,引发了世界不可再生能源产业的观念变革,从而积极加入到新能源和节能产业的开发中来。
 
第二,大多数政策是因市场失效而制订的。先进的工业化国家崇尚市场的力量,但是在新能源和节能产业发展的过程中,也面临市场的局限性问题,因此与此相关的政策便应运而生,如上世纪70年代新能源开发起步阶段,各国的政策侧重于研发和示范的鼓励;鉴于电力网的自然垄断的特性,德国、法国、意大利等国在新能源政策方面颁布了可再生能源发电站与电力网连接以及新能源发电定价保障法,由此为新能源发电站的发展奠定基础,并且吸引风险投资促进新能源产业的发展;针对新能源开发初始成本高的特点,诸多国家制订了相应的财政政策鼓励新能源产业发展,如欧洲、美国、日本以及印度等国家和地区以税收抵免、折扣和支付形式的市场补偿补贴了对新能源技术或者发电量的投资,等等。
 
第三,国外新能源和节能政策涉及包括战略规划、法律法规、管理体系的完整体系。随着新能源战略地位的提高,许多国家将规模化、深度化和持续化利用新能源提到了议事日程,如日本的“新能源产业化远景构想”,欧、美将新能源和节能均作为其能源战略的重点之一。
 
在法律法规方面,无论是发达的市场化国家还是发展中国家均制订了各级各类以促进新能源和节能产业发展为目标的法律、法规和法令,这方面典型的有欧盟的2001/77/EC法规、美国的新能源方案(EPACT,2005)、德国的“可再生能源法(KEL)”,以及节能领域中欧盟的一系列强制性标签计划,包括欧盟92/75/EEC指令(标签计划“框架”指令),2003/66/EC指令(电冰箱、冰柜及制冷设备),2002/40/EC指令(电烤炉)、2002/31/EC指令(空调)、98/11/EC指令(电灯)、97/17/EC指令(洗碗机)、95/12/EC指令(洗衣机)等。这些法律法规和指令不仅是强制实施相关规划与政策的基础依据与保障,还能够逐步养成人们开发利用新能源和节能的意识,并且使电力开发商和供应商对新能源产业具有稳定的预期,有助于新能源产业的持续、健康的发展。
 
为确保规划和法律、法规的有效实施,国外在管理政策上还建立了一个包括政府、厂商及其它第三方中介机构在内的管理体系,以有效组织新能源和节能产业的各参与方、协调各方复杂的关系,并且对各环节的政策实施效果进行反馈,及时把握新能源和节能产业的运行态势并及时调整。如英国新能源产业的管理体系主要由英国工业贸易部(DTI)、电力管理局(OFFER)和能源技术支持公司(ETSU)三大机构组成。其中DTI制订规划,由电力市场进行实际运作,并由OFFER监督电力市场的稳定健康运作,而ETSU作为一家私营公司,在对新能源项目进行监测的同时,还定期举办研讨会或者信息发布会,向有关行业协会、公司、银行和客户介绍新能源技术与市场、介绍政府的相关政策,以提高消费者的“绿色”意识,并为公司和银行提供投资机会。在节能管理方面,日本较为典型,它从中央到地方都建立了一套完备的能源管理机构和咨询机构,专门研究节能问题,此外,还普遍建立了民间组织——节能中心,彼此交流经验,为节能技术的推广应用以及节能政策的实施起到了非常重要的作用。
五、国外新能源及节能政策的启示
在全球范围内,新能源开发利用以及节能技术、节能产品和服务已经成为各国能源战略的重点。就我们国家而言,在经过25年持续高速的经济增长之后,中国已经成为世界第五大经济体,约占世界经济总量的5%。与此同时,我国的能源需求也出现了前所未有的增长态势,2005年全国能源消费总量达到了22.24亿吨标准煤,在2000年13.03亿吨标准煤的基础上增加了71%,其增量是改革开发前20年(1981~2000年)的总和,总耗能占全球的7%。而且,与世界能源消费结构比较,我国的能源消费是以煤为主的“低质型”能源消费结构,这种结构是导致我国能源经济利用效率低、污染严重、产品能源成本高、市场竞争力差的根本原因。因此,逐步改变我国现有能源消费结构,提高能效、促进节能产业的发展成为维持我国经济持续、健康、稳定增长的必然选择。
 
目前,我国在新能源开发利用方面,太阳能、风能和氢能的利用得到较快的发展,逐步形成了较为完整的产业。与此形成反差的是,产业的发展与政策的制度保障方面存在一定的差距,相关的政策相对滞后。因此,借鉴国外的政策经验,从国家战略的高度不断完善我国的新能源和节能政策应该是当务之急。结合前述对国外新能源和节能政策的分析,至少可以得出这样的结论:
 
1.在强调市场力量的前提下,必须重视新能源和节能政策的制订、修订和实施。
 
2.在新能源和节能政策制订的具体操作中,要发挥后发优势,使得政策对新能源和节能产业的制度保障具有前瞻性、综合性和战略性。
 
3.建立完善的新能源和节能政策体系。国外完整新能源和节能政策体系,确保了政策的制订和有效实施,极大地促进了新能源和节能产业的发展。我国制订了《1996~2010年新能源和可再生能源发展纲要》等战略规划,2005年制订了《可再生能源法》,但要使得这些战略和法规得以有效地实施,必须进一步促进新能源和节能产业管理体系的发展。
 
参考文献

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