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英国中央政府如何考核地方政府的公共文化服务

供稿人:周玉红  供稿时间:2008-5-6   关键字:绩效考核  文化  公共文化服务  英国  
公共服务,是社会和谐的稳定器。政府如何通过加强与完善公共服务,推动以民生为重点的社会建设,满足公众最关心、最直接、最现实的公共服务需求,无疑将直接关系到一个国家或地区的创新力和国际竞争力。而这其中公共文化服务尤显重要,其深远意义勿需质疑。
 
然而,公共文化服务成效如何,历来却最难于评价。至今,在公共文化服务领域内的系统的或稍具规模的横向或纵向的、国际或国内的比较都鲜有出现。尽管早在上世纪90年代就有专家提出完善的“文化指标体系”,然而,直到2008年3月伦敦发展署公布其委托相关机构完成的研究报告《伦敦:一次文化大审计》,我们才总算看到了可以说是“有史以来第一次”的文化环境的量化扫描与国际比较。当然,这样的比较从其现有指标看,也许并不仅仅局限于公共文化服务,但显然是需要相当的人力物力与财力投入的。
 
比较具有启发意义的是,长期以来,英国中央政府一直对地方政府进行着非常严格的年复一年的“绩效考核”,其中公共文化服务就是一项重要内容。我们通过研究英国中央政府各种考核指标体系中的相关文化指标试图发现,到底哪些是英国政府认为其公众“最关心、最直接、最现实”的公共文化服务需求。希望对当前的公共文化服务工作有所启示。
英国政府绩效管理概况
英国中央政府对地方政府的绩效管理经历了长期的历史发展,目前已形成一套完整而严密的体系,并为有关国家所效仿。
 
一段时间以来,英国中央政府对地方政府的绩效考核体系主要由两部分组成:“最优价值绩效指标”(Best Value Performance Indicator,简称BVPI)体系和“全面绩效评估”(Comprehensive Performance Assessment,简称CPA)体系。
 
2006年10月,英国“社区及地方政府部”发布《强大而繁荣的社区——地方政府白皮书》,承诺将引入一套简化的指标体系以考核地方当局的公共服务成效。2007年,一套共包括198个指标的“国民指标体系”(National Indicators,简称NI)得以公布。英国“社区及地方政府部”声明,该指标体系将成为中央政府考核地方政府绩效的“唯一”指标体系,并将取代现有的包括BVPI在内的各个绩效指标体系,而且要求各地自2008年4月起必须提交该指标评估报告。
 
来自英国审计委员会的消息则显示,自2009年4月起,将采用“全面区域评估”(Comprehensive Area Assessment,简称CAA)取代一直以来的“全面绩效评估”(CPA)。目前CAA具体指标尚未公布,但有关方面透露该体系将包括约200个指标。有关方面在提到新实施的NI与CAA的关系时指出,CAA将全面取代原先的CPA及相关评估,而且CAA的四大要素之一将是各个地方对应NI指标体系的年度绩效公告。
 
其实,不管是BVPI还是NI,不管是CPA还是CAA,我们看到的是英国中央政府在规范地方政府应提供什么样的公共服务并考核其绩效方面的推陈出新和良苦用心。透过其中有关文化体育及相关活动等指标的设立与变更过程,我们也许能够从某个侧面来推测英国中央政府是如何引导地方政府的公共文化服务的。
 “最佳价值绩效指标”(BVPI)体系
从1983年以来,英国中央政府和审计委员会密切合作,建立了一整套被称为“BVPIs体系”(The Family of BVPIs)的绩效评估指标体系。其中,“最优价值绩效指标”BVPI是整个指标体系的核心。
 
BVPI由2002年成立的副首相办公厅(ODPM)[1]负责研究、设计、制定和发布,反映中央政府对地方政府为社会所提供的、涉及国家利益的各种服务之关注。它也是截至2008年4月英国最全面的、基础性的指标体系。其内容基本上都是十分具体的硬性指标,如地方政府的税收增长率,与全国平均数相比的街道照明耗电量,等等。
 
英国审计委员会公布的“2007/08年版审计委员会最佳价值绩效指标指南”显示,整个BVPI指标体系共有100多个指标,分为两部分:
 
一部分是一般性指标,称为“总体健康状态指标”(Corporate Health Indicators),共有15个;
 
另一部分针对各级地方政府和公共机构所提供服务的分类服务指标(Service Delivery Indicators),涉及教育、住宅、垃圾处理、环境、交通、文化以及社区安全等主要职能。其中“文化及相关服务”指标几经整合,如今共有5个,其中3个与博物馆/美术馆有关,一个与公共图书馆的服务有关,但具体则涉及到公共图书馆的多项服务。具体见表1。
 
1:英国BVPI指标体系中的文化指标
指标代码
指标定义
BV 170a
平均每千人参观/使用[2]博物馆与美术馆的人次
BV 170b
平均每千人直接参观/使用博物馆与美术馆的人次
BV 170c
学校组织团体参观/使用博物馆与美术馆的学生数
BV 219b
保有特色的保护区所占比例
BV 220
“公共图书馆服务标准”达标情况[3]
 
 “全面绩效评估”(CPA)指标体系
以硬性指标为基本内容的BVPI指标体系引起了一些质疑甚至争论。一方面,由于各地方政府所处的环境和客观条件不同,许多指标的评估结果只能进行纵向比较,难以对各地方政府的绩效进行横向比较。另一方面,硬性指标所反映的只是某地方政府或公共机构的绩效现状,它们并不必然等同于该政府或公共机构真实的执政能力、服务质量和内外形象。
 
因此,为弥补硬性指标体系的这一缺陷,英国中央政府和审计委员会经过多年研究,在保留和改进BVPI的基础上,于2002年引入了一系列软指标,结合BVPI中的一部分硬性指标,创造了一个新的绩效评估体系:“全面绩效评估”体系(CPA)。
 
CPA的框架结构主要包括三部分:一是资源利用评价;二是服务评价;三是市政当局评价。其中前两部分进行年度考核,后一部分每三年考核一次。后来CPA又增加了“旅游指南评价”。整个指标多达几百个。
 
2007年8月,英国审计委员会公布《2007年CPA测试:单一制政府与郡议会服务评估指南》。该《指南》显示,2007年CPA指标体系中划归在“服务评价”下的“文化服务”指标多达17个,此外还有多个二级指标,分别涉及公共文化服务的获得、参与、质量、投资效益四个方面。
 
需要指出的是,其中有些指标看似与文化毫不相关,但确确实实地被CPA归类在“文化服务”,比如说关于文化“获取”中的C1指标“公众易于使用的步行道及其他道路形式的总里程占当地道路总里程的比例”,值得玩味;不少指标,如涉及到公共图书馆服务的指标,多半采自英国《公共图书馆服务标准》,在全英范围内最大程度上实现了资源的共享,但是也罕见地加入了业内较为敏感的一个指标——C13“图书馆每人次的平均访问成本”,这一指标即便是在整个国际社会也不多见,国内深圳某区级图书馆馆长曾创新地提出并依此进行过自身的绩效考评。
 
有关CPA中公共文化服务指标的详细情况见表2。如果仔细研读英国审计委员会公布的这份报告,则不难看出,指标有不少缘自其他专业机构所制定的相关标准,而且针对各个指标一般具有严格的定义和计算方法说明以及参照标准,此处从简。
 
表2与表1的比较也不难看出,从规范公共文化服务的角度看,CPA的详细程度及可操作化程度要远远超过BVPI。
 
22007年英国CPA指标体系中的文化指标
指标代码
低标准
高标准
获得(Access
C1
公众易于使用的人行道及其他道路形式的总里程占当地道路总里程的比例。
50%
90%
C2
公共图书馆服务标准中“获取”标准—PLSS 1, 2 & 6
 
 
C2a
固定图书馆一定距离内能覆盖的家庭比例
 
 
C2b
平均每干人享有的图书馆固定累计开放时间
 
 
C2c
平均每干人访问图书馆次数
 
 
C3
公共图书馆服务标准中网络资源标准– PLSS 3 & 4
 
 
C3a
提供电子网络信息资源的固定图书馆所占比例
 
 
C3b
每万人拥有的供读者使用的电子阅览室数量
 
 
C19
 
 
体育设施:20分钟内(都市—步行,乡村—开车)可到达三种不同的体育设施且其中一种设施达到一定专业质量认证标准的人口所占比例
30%
50%
参与(Participation
C4
积极借阅者/借用者在人口中的比例
 
 
C16
 
5-16岁学生中每周至少参加二小时高质量的体育运动及课内外体育活动的学生所占比例
20.4%
27.3%
C17
 
成人中每周至少三次参加半小时以上中等强度体育运动的人所占比例
24%
27%
C18
 
每周至少在体育和娱乐场所志愿服务一小时的人口比例
5.0%
6.5%
质量(Quality
C5
居民对体育/休闲设施的满意度
49%
60%
C6
居民对图书馆的满意度
63%
72%
C7
居民对博物馆/美术馆的满意度
31%
50%
C8
居民对剧院/音乐厅的满意度
36%
56%
C9
居民对公园/其他公共空间的满意度
66%
77%
C11
公共图书馆服务标准中馆藏标准—PLSS 5, 9 & 10
 
 
C11a
预约所需时间
7日、15日、30日内不同比例
C11b
平均每千人每年新增馆藏
 
 
C11c
外借馆藏翻新所需时间
 
 
C14a
 
公共图书馆服务标准中有关满意度的标准—16岁以上读者对图书馆服务的评价
 
 
C15
博物馆资质水平
 
 
投资效益(Value for Money
C13
图书馆每人次的平均访问成本
3.46英镑
2.53英镑
 
 “国民指标”(NI)体系
将于2008年4月1日起实施的国民指标体系NI共有198个指标。其中,185个指标自2008年4月1日起使用,另有13个指标自2009年10月执行。英国地方政府部部长John Healey在有关报告中指出:“该指标体系将成为中央政府跟踪地方政府及地方合作机构的绩效的唯一指标体系。”并且,“该指标体系已经作了相当大的简化”。
 
新的NI指标体系中有一半左右的指标是已有指标或是建立在现有的数据源的基础上。另外那些新设指标,有些有类似的数据源,有些完全没有,则需要具体问题具体分析。
 
新的NI指标体系中有关“文化娱乐体育活动”的指标共有4个,分别涉及体育运动与体育活动、公共图书馆、博物馆/美术馆、文艺活动的参与度。其中除了第一个指标外,其他3个指标都是新增指标。可以说,这样的指标设定,在原来的BVPI的基础上有了很大的改变。详见表3。
 
3:英国NI指标体系中的文化指标
指标代码
指标名称
定义
有关说明
NI 8
成人对于体育运动及活动的参与度
当地16岁以上成人中过去四周至少有十二天参加过半小时以上中等强度体育运动或体育活动的人所占比例
原有指标
NI 9
公共图书馆的使用情况
当地16岁以上成人中在过去的12个月中至少使用过一次图书馆服务的人所占比例
新增指标
NI 10
博物馆/美术馆参观人次
当地16岁以上成人中在过去的12个月中至少参观过一次博物馆或美术馆的人所占比例
新增指标
NI 11
艺术融入
当地16岁以上成人中在过去的12个月中至少参加或参与过三次文化活动的人所占比例
新增指标
 
英国:公共服务绩效考核进入NI与CAA并存时代
英国中央政府中始终有一个部委负责与地方政府的关系,几经变换,如今这个部委名为“社区及地方政府部”(Department of Communities and Local Government,简称DCLG)。然而,英国审计委员会(the Audit Commission)作为全国性的独立公共机构,才是绩效评估体系的执行者,同时负有收集信息反馈、研究、设计、制定、修正和发布相关绩效评估体系的使命。
 
尽管我们看到英国“社区及地方政府部”在有关报告中声明,NI指标体系将成为中央政府考核地方政府绩效的“唯一”指标体系,并将取代现有的包括BVPI在内的各个绩效指标体系;而同时,新的CAA指标体系的制定工作却在有条不紊地进行,并定于2009年4月实施。似乎可以预期:未来,英国中央政府对地方政府的绩效考核体系将主要由两部分组成:“国民指标”(NI)体系和“全面区域评估”(CAA)体系。
 
有资料显示,英国所有的地方政府内部都设有一个3-5人的常设部门,专门负责搜集、研究、处理、发布与服务和绩效有关的信息,编制“最优价值绩效指标”和“全面绩效评估”等考核体系所需要的文件,为议会内阁和首席执行官改善政府服务和绩效表现的决策提供技术支持。并且,当前英国中央政府和地方政府之间通过协商谈判达成涉及后者绩效管理目标的法律文件——《公共服务协议》(PSA)。


[1]   2006年5月,英国副首相普雷斯科特(Prescott)丑闻败露后,副首相办公厅被撤销。其职能转归新成立的“社区及地方政府部”。
[2]  这里的“参观/使用”包括公众的造访,出于研究目的(不含关于开放时间、门票、如何到达等的问询)而通过电子邮件、信件或电话的问询,出于研究目的的网站点击,以及博物馆专业人员面向特定观众/听众所进行的讲座。
[3]  该指标涉及英国文化体育传媒部公布的《公共图书馆服务标准》中诸项指标的考核。

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