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“不死鸟计划”:日本阪神地震后创新性复兴

供稿人:蒋慧  供稿时间:2008-6-24   关键字:灾后重建  复兴  
《东方早报》5月28日发表了题为“不死鸟计划”:日本阪神地震后创新性复兴》的报道,介绍了1995年日本兵库县神户市发生里氏7.2级大地震后的灾后重建过程。兵库县以“不仅要恢复到震前水平、更要建成远比震前更加安定、安心、安全的城市”为目标,进行了长达十年之久的“创造性复兴”之路。这一长达十年的重建工程——“不死鸟计划”(Phoenix HYOGO)分三个阶段:“紧急复兴三年计划”,“后五年计划”和“最终三年推进计划”。其复兴模式对此次四川大地震的灾后重建工作不无启发。本文在《东方早报》基础上,进行概括并深化。
 
兵库县在阪神大地震之后特别制定了时间跨度为十年的“兵库不死鸟计划”,指导兵库县在十年时间里实现在都市、防灾、产业、文化、福利五大领域的“创造性复兴”。设立兵库县企画县民部防灾企画局,一体化推进兵库县震后复兴对策和防灾政策。截止计划到期的2005年,该计划共计花费资金16.3万亿日元。兵库县“不死鸟计划”,从新的视角实现了城市重建的“创造性复兴”。
一、政府工程:宁可重叠也不能有盲点
阪神大地震后一个小时,兵库县就成立了“地震灾害对策本部”,次日该部改组为“地震灾害对策综合本部”。“综合本部”由“紧急对策本部”和“灾害复旧对策本部”组成。重建过程中,兵库县又设立了超越既有县组织框架的“阪神大震灾复兴本部”,推进复兴事业强有力的进行。在其废止后,又设置了 “复兴推进会议”。此后,为一体化推进复兴和防灾对策,又重新整编“防灾企画局”。

日本中央政府也分别设立了“复兴委员会”和“复兴对策本部”,后者负责制定复兴的基本方针及相关法律的,而委员会则负责向对策本部提意见和建议。伴随“复兴对策本部”设置到期,“复兴关联省厅联络会议”成立,负责推进国家对各地方团体复兴事业的支援,以及润滑各省厅间在复兴事业方面的合作。
 
除了中央和地方政府的各种指挥体系之外,民间也自发组织了许多团体、志愿者服务以及自我援助。灾区的复兴成为一个庞大的系统工程,众多单位的功能覆盖不免重叠交错,但保证复兴工程无一盲点。
二、十年计划分三步走
在“不死鸟计划”执行过程中,依照不同领域的重要性,首先制定了“紧急复兴三年计划”优先将支撑受灾人民生活的住宅、基础设施、产业恢复到震灾前水平。此后又分别制定了“后五年推进计划”“最终三年推进计划”,明确阶段性任务,使每一阶段的复兴更加有的放矢。
   
紧急复兴三年计划:该计划目标是将受灾人员的住宅、基础设施、产业恢复到震灾前水平,其中包括住宅复兴、基础设施维修、产业复兴三年计划。1998年3月,计划实施结果总量基本达到目标水平。
 
“兵库住宅复兴3年计划”:尽量重建地震破坏的住宅,有计划地建造面向未来、抗灾能力强的下一代住宅街,提供适合高龄老人居住的安全舒适的永久性住宅,计划3年时间建造、维修12.5万住宅。
 
“紧急基础设施维修3年计划”:尽早恢复作为居民生活及产业基础的道路、港湾等的同时,强化防灾基础设施,以防止副灾害发生。
 
“产业复兴3年计划”:对因地震受到毁灭性破坏的阪神淡路地区的产业,在尽早重建、复兴以往生产活动的同时,构建面向21世纪成熟社会的可持续发展的新的产业构造。
 
后五年计划的基本着眼点:根据复兴现状及震灾对策国际综合验证的结果,为提高后五年复兴计划的实施效果,2000年11月制定了“阪神淡路震灾复兴计划后五年推进计划”。计划开展的基本目标主要包括福利、文化、产业、防灾、都市五个方面。 
 
最终三年推进计划:2002年12月制定了“阪神淡路震灾复兴计划最终三年推进计划”,总结了在最后3年中要重点实施的事业。对于以震灾为契机产生的现行实施办法和新型结构,继续研究,并使其成为支撑成熟社会的构造得以固定下来。
三、五个方向建设新城
10年的“兵库不死鸟计划”,主要指导兵库县在10年中实现在都市、防灾、产业、文化、福利五大领域的“创造性复兴”。
 
福利,建设适应21世纪的福利城市:一方面,在1995年兵库县就设置了心灵创伤治疗中心,为居民尤其是儿童和学生提供灾后心灵创伤治疗。另一方面,为灾民提供可长久居住的住宅。为灾民紧急建造48300户应急临时住宅。入住临时住宅的家庭于2000年1月前全部搬入灾害复兴公营住宅等住房。住房主要分为三种形式:复兴住宅供应、新住宅建设以及援助民间住宅重建。其中新住宅包括退休人员住宅以及为单身高龄老人提供的集体住宅;援助民间住宅重建主要通过采取税收上的特殊措施、住宅融资优惠措施,住宅重建、购房资金融资给与利息补助,减轻民间租赁住宅租金等方式。
 
1:复兴住宅供应实绩
类别
计划户数
实绩(20003月止)
灾害复兴公营住宅等
38600
42137
灾害复兴准供应住宅
16800
12320
再开发类住宅
1900
1156
公共住宅
23200
19798
公共租赁住宅中的空房
--
9900
民间住宅
44500
88000
复兴住宅供应总数
125000
173311

文化,建设面向世界的高品位文化社会。

兵库县于1998年制定了促进县民志愿活动的条例,2002年12月制定了推进县民参与协助相关的条例,积极开展援助县民志愿活动。

另外,积极促进儿童体验活动与环境建设,并利用文化富有个性的地区建设,支援开展艺术文化活动,建立艺术文化中心、县立美术馆,并建立日本国际协力机构兵库县国际中心、兵库国际交流广场、世界卫生组织神户中心等作为国际合作据点,加强国际交流。
 
产业,建设使现有产业高度发展、使新时代产业繁盛的社会。
 
一方面,兵库县搞活地区原有产业。通过实施灾后恢复工作,为商业街灯基础设施的修复提供援助。活用空店铺、空地开店以及新开辟商业街或零售市场的招商活动也得到支持。震灾后不久,兵库县、神户市、政府金融机关通过金融支援、复兴支援进行工厂建设等措施,帮助中小企业、地方产业进军新领域,二次创业和经营革新。
 
另一方面,推进新产业创造与培养成长型产业。综合开展从研究开发到事业化的各阶段相应的辅助、投资融资、技术支援和经营支援活动。灵活使用知识财产网络,利用产业和技术的集中性,创建支撑21世纪兵库经济的领先产业。
    
为尽早实现产业复兴,1997年1月兵库县制定产业复兴条例,并于2002年4月扩充为产业集中条例。基于这一条例,为吸引企业落户,兵库县制定了新产业结构据点地区、国际经济据点地区、产业集中促进地区、产业活力再生地区、结构改革特别地区,并减轻不动产所得税,推出新产业及创造就业型产业集中促进补助金等,对企业落户实施援助。兵库投资支援中心也对外国企业及外资企业提供支援,提供兵库县经济环境、生活环境、各类手续相关的信息和建议等。
    
兵库县在受灾地区批准了尖端医疗产业特区、自然茶叶特区等八个区(见图1)。为确立真正有实效的特区制度,继续推动政策改革、财政支援、辅助融资的一体化实施。
 
图1 兵库县特区
 
兵库县也致力于恢复受灾地区的旅游观光活动。2000年举办了淡路国际花博会,2000年至2002年间举办了“See阪神淡路”等活动。另外,兵库县推出农林水产绿色旅游观光活动,环保旅游观光活动,有关海洋、水产的蓝色旅游观光活动。
 
防灾,建设能防灾、安心生活的城市。
 
首先提高地区性防灾能力,建设安全安心的城市。包括支持培养自主防灾组织和地区防灾人员以及推进公共设施与住宅的耐震化。
 
其次,实战性防灾体制的构建,建立作为应对灾害活动的中枢据点的兵库县灾害对策中心;在发生灾害时可灵活地收集、处理并提供信息的“兵库县不死鸟防灾系统”以及兵库县灾害医疗中心。
 
最后,继承与发布震灾经验与教训。建立“人与防灾未来中心” 来纪念阪神淡路大地震,将阪神淡路的地震经验与教训传给后代,降低国内外因灾害造成的损失。
 
都市,形成多中心、网络型的城市圈。
 
为早日实现受灾市区的复兴,兵库县开辟一些能够成为防灾空间的宽敞生活空间,修建公共设施,促进建筑物的不燃化,努力创造一个生活舒适、功能健全、防灾性能强的都市。并建设多元化综合性交通体系与基础设施:例如格子形高规格道路网,强化神户港功能与修建神户机场。为确保今后发生灾害时电气、煤气、上下水管道等生活必不可少的生命网不会中断,兵库县正在推行“生命线”多重化、联合化,强化抗震性能,建设备份系统,将电线等转移至地下等活动。
 
为促进城市繁荣,许多地区建立了城市建设协议会,以促进居民为主体的复兴城市建设。为找回昔日的城市繁荣,兵库县复兴市区调整事业所在区域内的住宅建设和购买以及再开发保留空地的使用。
四、复兴十年综合检验与建议活动
兵库县通过6个领域(包括上文的5个领域及综合检验)的54个主体对十年复兴过程中采取的措施进行综合检验,将结果及教训作为对下一代的建议,广泛向国内外发布信息,以此为建设安全的、人们安心生活的社会做贡献。检验的基本考虑方法:与震灾复兴相关的课题的综合检验;从共生的观点与县民的立场出发的检验;以复兴的领域与过程为着眼点的检验。
 
2:检验的基本考虑方法
震初应对期
已做到的事(震灾复兴的成果)
未做到的事(课题、教训等)
重建期(1995年-1997年)
已做到的事:对于灾区复兴相关的新制度、系统、体系以及在震灾复兴的过程中产生并得以扩大的做法等进行了整理。检验他们是在怎样的背景或者必要性之下萌芽的、是经过怎样的过程实现的以及带来了怎样的效果。
未做到的事:对那些为实现震灾后复兴而采取了措施、单位完成的事项进行整理,并检验为什么没能完成。
兴初期(1998年-1999年)
正式复兴期(2000年-2004年)
 
图2:检验的体制

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