第一情报 ---ISTIS视点

科学、规范、 细致、严密——美国科研经费管理的“秘笈”(1)

科研经费管理是一个跨越在宏观与围观之间、科学与政治之间的政策问题。宏观上,它涉及国家科学体制、科研资源配置等问题;微观上涉及人力资源管理、科研诚信建设等问题。从科学角度看,它必须尊重科研活动的特点与规律,必须有利于激发与保护科研人员的创造力;而从政治角度看,科研经费的支出又必须符合公共财政的使用要求,必须接受政府监管和公众监督。美国是世界上科研经费支出最高、效率最高、监管最科学的国家之一,现将美国的相关经验编译总结,分两辑,本文从经费的认定、划拨、使用、监管等宏观层面理清,近来备受热议的我国科研经费管理问题以启示。
1、公共财政列支科研经费的构成
美国公共财政支持的科研经费主要分三个渠道:一是联邦政府基于项目(分竞争性项目和非竞争性项目)的科研经费;二是联邦政府基于国家科研平台(主要是国家实验室)的公共科研预算经费;三是州政府基于公式拨款或绩效拨款的经常性科研经费。
 
联邦政府资助的非竞争性科研项目,由联邦政府直接拨款,实行预算管理;竞争性项目则要经过同行评议,择优支持。竞争性科研经费来源集中、流向也集中。健康与人类服务部(HHS)、国家科学基金会(NSF)、国防部(DOD)、能源部(DOE)、航空航天局(NASA)和农业部(USDA)等六大部门资助的科研经费在全美总科研费总支出中的占比有90%之重。流向上,高达80%的联邦政府科研经费分配给了被称为“巨型大学”的100所研究型大学。
 
另外,联邦政府还通过资助国家实验室间接资助大学的科研活动。国家实验室除可以通过预算方式获得联邦财政直接拨款(即非竞争性项目,占主要地位),还可以承担政府项目而获得科研经费,因此由国家实验室为其所栖身的大学带来了数额巨大的科研经费。
 
此外,州政府也对大学有经常性的科研经费支持。资助模式主要是通过各类预算拨款方式【如公式拨款(Formula funding[1])、合同拨款和绩效拨款等】为州立大学提供科研辅助经费、科研基础设施经费和部分研究项目经费。
 
以上三类科研经费资助渠道,都在公共财政支出范畴内,因此其预算、监管、审计也在整个公共财政管理框架之下运行。
2、规范严密的预算编制机制
联邦政府对所资助的科研项目的支出有严格的规定,联邦预算和管理办公室(Office of Budget and Management, OBM)负责对政府研究项目的预算进行规范的管理,体现为针对不同种类的项目承担者,制定并发布相应的成本原则通告,对资助项目允许的支出项目做有详细规定。
 
涉及科研项目的关键性通告有如针对教育机构的A-21通告,针对州、地方和印第安部落政府的A-87通告,针对非营利组织的A-122通告,以及医疗机构合同授权下的成本确定原则(Appendix E of 45 CFR part 74)等,可谓科学、规范、细致、缜密。除此之外,联邦政府还发布有针对高等教育机构、医院和其他非营利组织基金和协议项目进行统一管理规定的A-110通告,该通告规定了联邦政府在资助高等教育机构、医院和其他非营利组织申请和承担基金或协议项目时必须包括的条款和注意事项。
 
以上各通告度对科研项目的成本分类、支出明细、计算方法等内成本规则有着详细的描述和规定(但对于项目经费中各支出科目占总经费的比重,没有具体限制),因此构成联邦各部门研发资助活动预算管理的法律依据,各联邦政府部门和机构会依此要求制定自己的项目成本要求。
 
例如A-110和A-122通告列出了52项政府科研项目中允许列支和不允许列支的成本,最新的A-21通告详细界定了大学可能发生的54项成本的含义、费用范围及是否允许列支,并通过四个成本会计标准对成本划分的一致性、不允许成本的识别及处理的一致性等进行了规范。这种预算管理方式既使得预算编制人员“有本可照”,又加强了预算的约束力,同时还能大大减轻财务人员在项目进行中的报账和项目结束后的决算中的工作量。
 
在项目执行过程中,如需要调整预算,承担单位无权自行决定,而需获得资助机构的批准。因此A-110通告对预算和项目计划的调整也进行了详细的规范。
 
3、科学化的间接成本列支机制
联邦政府资助的项目除直接成本外,还有间接成本。直接成本的概念无需多言,间接成本则指不能明确追溯至具体项目却是科研机构日常运转以及项目执行中必不可少的成本,一般包括管理成本和设施占用成本。直接成本预算由项目负责人提出,间接成本预算由资助机构与受资助机构协商决定,由承担机构管理和支配。
 
图 1   美国科研项目的成本结构
 
具体科研项目的直接成本比较容易核算,而间接成本则较难,因为大学的教学、科研及公共服务功能存在不可分性,很难精确地计算出各项目具体应该承担的间接成本,故联邦政府科研项目通常按照科研活动平均的间接成本率分摊大学的间接成本。科研间接成本率的计算公式为:
 
科研间接成本率
允许的间接成本总额
×100%
(公式--2)
直接成本修正总额
 
科研间接成本率是基于大学上年的实际发生成本、按照A-21通告规定的原则和程序计算、经联邦审计师审计后,与联邦政府委托的管理机构协商建立的。依据该通告,科研项目间接成本的计算基础并不是科研项目的原始形式的直接成本,而是经过调整修正后的“直接成本修正总额”(Modified total direct Costs,MTDC)。间接成本比例一般为直接成本的50%-70%,比较全面地反映了科研活动的开支情况。
 
表 1 若干美国大学部分年度的间接成本比率(%)举例
 
谈判机构
2004-05
2005-06
2006-07
斯坦福大学
海军研究局
60
57
56
麻省理工学院
海军研究局
60
60
62
威斯康星大学麦迪逊分校
卫生部
47
47
47
加州大学伯克利分校
卫生部
52
52
52
 
美国政府将直接成本与间接成本捆绑下拨,但项目拨款通知单明确注明两者的具体金额。大学根据直接成本的实际支出金额,按照预定的间接成本率逐笔或者定期核销间接成本,并确认直接成本收入和间接成本补偿收入。立项通知单中还明确直接成本由项目负责人使用,而间接成本由学校统筹使用。
 
4、人性化的人力资本补偿机制
美国的科研项目对人员费用支出有明确要求,教授或雇佣人员都有明确的工资标准,不得再由联邦政府科研经费支付各类评审费、人工费等先进。
 
对于联邦资助的科研项目中人员性费用的支出,A-21通告、A-122通告也分别做出了详细规定。
总体来说,美国联邦政府自出的科研项目经费中相当一部分用于人员费(但没有硬性比例限制),包括工资、福利、保险、聘用人员劳务费等,对人员支出没有硬性比例限制。如,NIH院外项目的直接成本中80%左右为人员费用。NIH的竞争性项目列支的研究人员福利一般是工资的25%。项目所需人员费用需在预算中详细列支,包括项目参与人员年薪、投入项目时间等。
 
美国国立科研机构科研人员的工资情况,具体遵循一套美国人事管理办公室(U.S. Office of Personnel Management,OPM)的分类和评级,主要包括四大类别:行政首长类(Executive Schedule, ES)、高级行政主管类(Senior Executive Service, SES)、联邦白领类(General Schedule, GS)和联邦蓝领类(FWS),OPM对每一类属都会公布薪酬标准。不同职位分别对应不同的评级指南。国立研究机构的负责人一般属于SES类,研究人员及大部分的行政管理人员通常属于GS类,目前有15个级别,即GS1-GS15,每级又分为10个档次(step1-step10)。
 
另一方面,为了杜绝重复列支人员经费,从而出现某些科研人员收入过高等现象,美国要求在项目预算中明示人员费用、接受中期检查或事后审计,同时实行岗位薪酬制度,对个人收入水平进行总量控制,例如,对于大学内的从事科研活动的全职教师,一般每年只能领到9个月的工资,另3个月工资可以从承担的项目中获得,但无论承担项目的大小与数量,最多只能获得与自己工资等额的3个月酬劳,即,从大学领取的工资加上从科研项目中领取的劳务费用不能超过其12个月的工资总和。这样既实现了研究人员的薪酬差异,也保证了机构薪酬制度的内部公平性。
 
表 2   2001-2013年美国联邦政府雇员及科技专业人员年薪情况


[1] 公式拨款,是根据某种数学公式和相关统计数据,确定有资格的受补者补助额。公式拨款法是西方国家高等教育普遍采用的一种拨款模式,它的主要优点是采用固定公式,选取一些参数就能决定拨款的数量,这样减少了拨款中人为的因素,也能提高拨款的效率。

注册成为正式用户,登陆后,获得更多阅读功能与服务!
转载本文需经本平台书面授权,并注明出处:上海情报服务平台www.istis.sh.cn
了解更多信息,请联系我们

§ 请为这篇文章打分(5分为最好)