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据韩国统计局2022年发布的《2021年国内人口迁移统计》显示，2021年韩国国内总迁移人数达721.3万人次，其中首尔特别市净流出10.6万人，较前一年多流出了4.1万人，人口流失持续加重。此被媒体称作“脱首尔化”的人口空心化现象，从1990年开始已经持续了32年。数据显示，大部分离开首尔的人口都迁移至了京畿道，这与韩国政府历年来实施的《首都圈整顿规划》有莫大联系。
一、住房困难引发“脱首尔化”现象
首都圈是指以一个国家首都为中心形成的大都市圈，这一概念最早起始于20世纪初的美国，1950年开始在日本被广泛应用。随着1960年代的工业化发展，韩国首都圈开始萌芽，并于70年代初步形成。
1982年韩国颁布了第一部《首都圈整顿规划》，首次确定了首都圈的边界，并对首都地区的经济发展、土地使用和基础设施建设进行统一的规划和管理。韩国首都圈地理范围包括首尔特别市、仁川广域市、京畿道等首尔及周边地区在内的1.27万平方公里的区域，占国土总面积的12.6%。
首尔特别市是韩国的首都，作为曾超千万人口的国际大都市，于1991年和2010年两度出现人口净流出，2021年总人口为954万人，同比减少0.61%，较十年前减少5.3%。这一现象被韩国各大媒体称为“脱首尔化”，也就是人口空心化现象——首尔居民离开首都，前往周边城市生活。人口空心化是大多数城市发展到成熟阶段都会面临的问题，由于大都市中心地带经济承载量过大，导致人均基础设施费用过高、人均生活费用过高、闲暇时间损失过高，部分市民、机构和企业逃离城市中心，并招来大量经济资源浪费的后果。
韩国统计局人口动向科科长表示，1990年代起首尔人口呈负增长现象主要归因于“住房问题”。数据显示，2021年首尔总流出人口约10.6万人，其中因高昂房价引发的“住房问题”而离开首尔的人口多达9.6万人，且其中大部分外流人口都流入了京畿道。京畿道内数个城市距首尔仅一小时车程，异地通勤便利，外加房价优势，吸引了很多首尔当地及非首都圈地区的居民。卢亨俊科长表示，10~30岁年龄段的非首都圈人口正持续流入首都圈，首都圈人口不降反增，2021年总人口约2603.7万，占全国人口的50.2%。随着人口结构的变化，今后首都圈与非首都圈之间的人口差距将进一步深化（见图1）。
图1 首都圈与非首都圈人口比重变化趋势
数据来源：韩国统计局
二、韩国首都圈现存两大难题
2020年以后，为应对经济增长放缓、人口老龄化、人口减少、第四次产业革命等社会新趋势，韩国政府制定了《第五次国土规划（2020~2040）》和《第四次首都圈整顿规划（2021~2040）》以提高首都圈居民生活水准、提升首都圈发展质量，并着力解决如下难题：
第一，产业过度集中。首都圈制造业企业及从业人员数量约占全国的50%，且近几年占比仍有小幅增加。2020年韩国国内生产总值实际增长率同比下降0.8个百分点；然而首都圈区域生产总值比重持续增加，比2019年增加0.4个百分点，占全国的52.5%，首都圈经济聚集度愈加深化。
第二，生活质量下降。人口和产业过度集中，导致首都圈社会成本增加，招来如下社会问题：①人居环境恶劣：个别工厂乱开发，导致居民住所与工厂混杂、基础设施不足、环境毁损等。②交通出行不便：就业人口过度集中、交通基础设施不配套，导致职住分离，增加通勤、上学时间。 据韩国交通研究所“全国交通拥堵成本计算与趋势分析”统计，2016年首都圈工作日交通拥堵成本为17.8万亿韩元，占全国的53%，年均增长率高达5.3%。③环境污染严重：大气污染、饮用水源污染、破坏绿化等环境问题导致生活质量急剧下降。
三、未来建设“四带一中心”，强化首都圈创新力量
《第四次首都圈整顿规划（2021~2040）》中沿用了先前的区域划分方法，将首都圈划分为拥挤控制区、成长管理区和自然保护区三大类（见表1），鼓励“拥挤控制区”的人口和产业有限制地迁至“成长管理区”。
表1 韩国现有首都圈区域划分
分类 | 拥挤控制区 | 成长管理区 | 自然保护区 |
分类 标准 | 由于人口和产业过度集中，需实行人口迁移、城市整顿与重组的区域 | 为了吸引从拥挤控制区搬迁出来的人口和产业，需进行适当城市开发的区域 | 《首都圈改善计划法》规定的自然环境（汉江水系的水质和绿地等）保护区域 |
面积 | 2017km2 | 6838km2 | 3830km2 |
人口 | 1898.1万 | 580.4万 | 125.2万 |
行政 区域 | 首尔特别市、仁川广域市（部分）、议政府市、九里市、南杨州市（部分）、河南市、高阳市、水原市、城南市、安养市、富川市、光明市、果川市、义王市、军浦市、始兴市（部分）
（总16个市） | 仁川广域市（部分，包括仁川自由经济园区和南洞国家工业园区）、东豆川市、安山市、乌山市、平泽市、坡州市、南杨州市（部分）、龙仁市（部分）、涟川郡、抱川市、杨州市、金浦市、华城市、安城市（部分）、始兴市（部分） （总14个市，1个郡） | 利川市、南杨州市（部分）、龙仁市（部分）、加平郡、杨平郡、骊州市、光州市、安城市（部分）
（总6个市，2个郡） |
发展 方向 | 限制开发工厂、学校和住房；提供地方税减免等税收优惠政策引导公司迁出大城市 | 有序地扩建学校、公共建筑等诱导人口集中的设施；有限制地规划新的工业区 | 限制开发住宅、工业用地及旅游景点；限制新建或扩建学校、公共建筑及商业建筑 |
资料来源：韩国统计局、《第四次首都圈整顿规划（2021~2040）》，上海科学技术情报研究所整理
未来，韩国政府计划将首都圈划分成“四带一中心”——以首尔为核心的全球创新中心，环绕首尔的国际物流·尖端产业带、智能半导体带、和平经济带和生态观光·修养带。强化京畿道主要城市科技谷、产业园区创新能力。以大学、研究机关、企业研究所等强大的研发能力为基础，引领韩国半导体、电子、机械产业等高精尖产业的成长。此外还将建立全国铁路网来扩建交通基础设施，并通过修建首都环线公路、首都圈重点城市间的高速铁路来加强道路网络。
随着第四次产业革命，世界经济与产业面临尖端化、融合化、复合化趋势，创新型、智能型产业的重要性进一步提升，信息与通信技术及物流产业高速发展，国际竞争日益激烈。各都市圈在国际上的竞争力等因素直接影响国家竞争力，因此韩国政府将持续关注并支持首都圈的创新力量发展。未来将在首都圈培育发展新兴产业的基础，并将各地区现有产业的创新和新兴产业相联动，拓展各地区创新增长空间，打造工作、生活和住所相协调的综合体空间。
参考文献：
[1] 韩国统计局.首都圈人口数据等[DB/OL].2022-10-27.
[2] 金在泰.韩国人口移动及人口重心变迁研究[J].韩国统计研究,2018,23(3):1-23.
[3] 韩国国土交通部.第四次首都圈整顿规划（2021-2040）[EB/OL].2020-12-30。
[4] 韩国政府.第五次国土规划（2020~2040）[EB/OL].2019-12-11.
