中国的电子文件单套制管理发展历程是一个逐步推进的过程，涉及从传统的纸质文件管理向全面数字化的转变。这一转变不仅体现了信息技术的进步，也反映了行政管理和档案管理领域对效率和可持续性的追求。
中国的电子文件管理起步于20世纪90年代末期，随着信息技术的发展，各级政府部门开始尝试使用计算机和网络技术来管理文件。最初，电子文件主要用于辅助纸质文件的管理，作为纸质文件的电子副本存在。然而，随着电子政务的发展和技术的进步，人们逐渐认识到电子文件的独特价值和潜力，开始探索电子文件作为唯一版本的可能性。
一、强制“双套制”阶段
在我国电子文件管理的早期，由于信息技术发展尚不成熟，电子文件管理主要依赖于纸质文件的归档，即采取“双套制”管理模式[1]。这一阶段的“双套制”政策强制要求，电子文件必须同时制作纸质版本，并与其一同归档，以确保文件的真实性和可追溯性。这一时期主要存在两个关键节点：
2002年《电子文件归档与管理规范》（GB/T 18894-2002）。该规范明确规定了电子文件归档时的“双套制”要求，即具有永久保存价值的电子文件必须同时保存纸质或缩微品版本。具体而言，总则第4.5条要求：“具有永久保存价值的文本或图形形式的电子文件，如没有纸质等拷贝件，必须制成纸质文件或缩微品等。归档时，应同时保存文件的电子版本、纸质版本或缩微品”。
2003年国家档案局第6号令《电子公文归档管理暂行办法》。办法规定，电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文制成纸质文件，这进一步巩固了“双套制”归档要求。
二、向“单套制”过渡阶段
随着社会数字化转型的加快，以及无纸化办公的推进，电子文件的归档管理逐渐面临“双套制”带来的弊端，如资源浪费和管理复杂度增加。为此，国家逐步放宽了对“双套制”的硬性要求，开始探索更加灵活的“单套制”管理方式。尤其自2012年以来，国家开始在多个领域开展“单套制”管理试点工作，如国家电网文件、海关总署船舶吨税文件等。在这些试点项目中，电子文件仅以单一的电子形式归档，不再要求同时保存纸质版本[2]。2016年，国家档案局与国家发改委联合发文，进一步推动企业电子文件归档和电子档案管理的试点工作，并逐步扩大试点范围。这一时期主要存在两个关键节点：
2009年建立国家电子文件管理部际联席会议制度。2009年底，中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《电子文件管理暂行办法》中确立，由中共中央办公厅、国务院办公厅、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、国家档案局、国家保密局、国家密码管理局、国家标准化管理委员会9部门组成的国家电子文件管理部际联席会议制度来确定我国电子文件管理的国家政策[3]。自2012年开始，国家电子文件管理部际联席会议办公室对多个政府部门和企业进行全流程电子化管理试点，这些试点项目标志着“单套制”在部分领域的探索和实践。例如，国家电网文件、国土资源部宗地统一代码文件、海关总署船舶吨税文件等都进行了试点。
2016年《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T 18894-2016）。该规范代替了2002年的版本，取消了“双套制”归档的强制性规定，明确了电子文件的法律地位，在原有基础上增加了对电子文件真实性、完整性和可用性的要求，同时强调了电子文件的长期保存和可读性[4]。这一标准的发布标志着政策上的重大转变，为“单套制”的推行奠定了基础。
这一阶段，一些地区也开始进行单套制管理试点。2015年，在上海市档案局的指导下，上海市自贸试验区管委会保税区管理局开展了电子档案“单套制”管理试点，成功经验在自贸区范围内全面推广。2017年，浙江省档案局与政务服务网对接，在“最多跑一次”政务服务改革的推动下，浙江省积极开展了档案管理系统与政务服务网的对接，实现了行政审批文件的电子化归档。
三、任意“单套制”阶段
在“十三五”期间，国家进一步明确了电子档案单套制管理的方向，推动有条件的部门开展“单套制”管理。此举标志着我国电子文件管理进入了一个更加灵活和多样化的阶段。这一时期主要发布了以下关键性文件：
2016年《会计档案管理办法》。该办法第八条规定，单位内部形成的属于归档范围的电子会计资料在满足一定条件下可以仅以电子形式保存，形成电子会计档案。这是首次在国家法规层面明确提出电子文件的“单套制”归档形式。
2018年国家档案局第13号令《机关档案管理规定》。该规定第三十六条进一步放宽了“单套制”归档的条件，允许不具有永久保存价值或其他重要价值的电子文件，以及无法转换为纸质文件或缩微胶片的电子文件，可以仅以电子形式归档。
2018年国家档案局第14号令《关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》。修改后的办法第七条明确规定，符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。这一修改标志着“单套制”在电子公文归档中的广泛适用。
四、标准化“单套制”阶段
随着“单套制”归档模式的逐步推广，国家加大了对电子档案管理的标准化和规范化力度。2022年2月，国务院办公厅发布了《关于加快推进电子证照扩大应用领域和全国互通互认的意见》（国办发〔2022〕3号），进一步明确了电子文件在政府服务中的重要地位。2022年4月7日，国家档案局正式发布《电子档案单套管理一般要求》（DA/T 92—2022），并自同年7月1日起实施，进一步规范电子文件的单套制管理。作为我国第一个对电子档案单套管理进行深入规范的行业标准，新标准回应了电子档案管理在实践中遇到的一系列挑战，如电子文件的可复制性、易篡改性及对特定设备依赖的问题；为档案管理工作人员、技术人员及相关管理者提供了重要的参考和指导，为我国电子档案管理工作的规范化、系统化发展奠定了坚实基础[5]。
参考文献：
[1] 苏焕宁, 档案学通讯. 从强制 “双套制” 到任意 “单套制”——电子文件归档中理想和现实的互动与创新 [J]. 2020, (4): 71-78.
[2] 郭硕楠, 档案学通讯. 中国电子文件归档变迁及其规律初探——基于政策文本和研究文献的双重视角 [J]. 2023, (4): 30-38.
[3] 陈晓晖, 中国档案 . 我国电子文件管理亟待完善的措施 [J]. 2013, (1): 42-44.
[4] 国家档案局. 电子文件归档与电子档案管理规范 [M]. 2016.
[5] 张家铭. 《电子档案单套管理一般要求》的主要内容述评及相关问题思考.北京档案 [J]. 2024, (5).
