联合国教科文组织发布首份全球文化政策报告

联合国教科文组织于2025年9月29日在西班牙巴塞罗那举行的联合国教科文组织世界文化政策与可持续发展大会（MONDIACULT 2025）上发布了首版《联合国教科文组织全球文化政策报告 | 文化：缺失的可持续发展目标》。这是教科文组织迄今为止最为全面且深入的全球文化政策概览，其核心目的在于为后2030全球发展议程提供坚实的证据基础，并呼吁将文化确立为一项独立的全球可持续发展目标（SDG）。本报告汇集了2019年至2024年期间来自全球1200多份国家和地方报告、200多个案例研究，以及教科文组织所有文化领域规范性文书的执行情况报告，代表了全球在文化政策发展方面的集体智慧和实践经验。该报告的核心论点是：文化不仅仅是实现可持续发展的“手段”或“工具”，它本身就是发展进程的“目的”和“基础”，因此，必须在全球议程中获得独立、明确的地位。

一、报告背景、核心概况与时代主题

报告由联合国教科文组织与欧盟共同发起，背景源于2022年MONDIACULT文化部长大会。会上，来自全球的文化部长共同通过《世界文化政策会议宣言 2022宣言》，首次在国际层面明确提出：文化是一种全球公共产品（global public good），应被视为可持续发展的独立支柱（stand-alone pillar）。这一历史性共识促使联合国教科文组织各成员国呼吁设立一份定期（每四年）发布的《全球文化政策报告》。这一提议随后获得了教科文组织执行局第217次和第219次会议的正式通过（217 EX/Decision 10；219 EX/Decision 11）。2024年通过的《未来契约》（Pact for the Future）再次确认了文化对推进现有SDGs的决定性作用。报告将这一日益增长的全球共识提炼为“缺失的可持续发展目标”这一主题，旨在推动将文化纳入全球发展框架，从而为全球公益物（global public good）提供制度性保障。

报告通过大量数据揭示了文化部门的巨大潜力与当前面临的严重挑战。在经济层面，文化和创意产业（CCIs）的贡献不容忽视，它们占据了全球GDP的3.39%，并在全球总就业中贡献了3.55%的岗位，这表明文化部门是全球经济中充满活力且具有韧性的关键组成部分。例如，仅在2023年，250个主要城市的文化旅游活动就创造了高达7413亿美元的收入。然而，这种巨大的潜力却并未获得相应的公共投资。报告披露了令人震惊的全球文化资金差距：欧洲和北美的人均文化支出平均为418.56美元，这一数字几乎是世界其他地区总和的13倍。特别是在中亚和南亚以及撒哈拉以南非洲，文化支出严重不足，人均分别仅有3.09美元和1.10美元，这种悬殊的差距严重阻碍了全球文化生态系统的平衡发展。此外，报告还突出指出性别不平等问题，尽管女性占全球文化工作者总数的38%，但在文化组织的领导职位中占比仍低于30%，并且普遍存在性别薪酬差距，这凸显了在政策设计中必须纳入性别响应式（gender-responsive）措施的紧迫性。

二、报告主要内容：六个战略性影响领域解读

首版《全球报告》围绕《世界文化政策会议宣言》（2022年）确定的六大优先领域，系统梳理了过去五年全球文化政策发展全景。通过评估文化领域的进展、当下挑战与新兴趋势，为各区域文化政策的实施提供关键参照，并验证新版《全球报告》成果框架中绩效指标的可行性，助力构建覆盖全球、国家与地方文化影响力的系统评估体系。这一创新框架涵盖6大影响领域、12项成果、19类产出及约100项指标（含28项性别平等专项指标），为全面协调监测文化政策演进提供统一基准。在联合国教科文组织文化领域的规范性文书和方案下，对《公约》缔约国提交的定期报告收集的数据，进行整合、清理和分析，以便将相关问题与具体指标对应，详见方法论部分。该工具与修订后的《联合国教科文组织文化统计框架》（2025年）协同一致，具备迭代性和适应性。

联合国教科文组织全球文化政策成果框架

成果框架（Impact Areas & Outcomes）详细分解表

1. 推动文化生活中的包容与公平参与

本章节围绕保障文化权利、促进社会公平与善治展开。报告强调文化权利是不可剥夺的人权，各国政府必须实施政策，确保所有群体，特别是历史上处于边缘地位的群体（如少数民族、土著人民、残障人士），能够平等地获取、参与和享受有形、无形和自然遗产。政策的重点在于促进文化多样性和社会凝聚力，并通过支持文化财产的返还和归还等行动，加强跨文化理解和正义。同时，报告着重强调了保障艺术自由和维护文化专业人士的社会经济权利。这要求各国确保艺术家和文化工作者的表达自由和结社权利，并采用和执行符合国际劳工标准的法律和法规，以改善其体面工作条件和社会保障。报告特别指出，要实现这些目标，必须弥合数据鸿沟，特别是需要针对特定群体收集文化权利数据，并将民间社会组织（CSOs）纳入监测和评估机制中。

2. 利用数字技术减少不平等和激发创新

面对持续的技术变革和人工智能（AI）的崛起，本章节致力于确保文化权利、参与、多样性和包容性在数字领域得以扎根，同时确保文化部门能从数字化中受益并做出贡献。报告指出，各国亟需制定关于AI和数字领域公正转型的监管和政策，以解决创作者报酬、知识产权、伦理、透明度和公平性等关键问题。随着AI生成的视听内容市场价值预计将从2023年的60亿欧元激增至2028年的480亿欧元，确保创作者获得公平报酬显得尤为紧迫。政策必须致力于消除数字鸿沟，特别是数字性别鸿沟，确保文化表达在数字价值链中的包容性和多样性。在能力建设方面，报告呼吁通过再培训、技能提升和终身学习等方式，实施性别响应式政策，帮助文化专业人士和机构提高其数字技能和应对AI挑战的能力。然而，报告也警示，许多国家的数字战略未能充分纳入文化和创意产业的特定需求，导致指导文化部门可持续数字化的长期政策仍处于早期阶段。

3. 促进文化和艺术教育

文化和艺术教育被视为实现优质教育（SDG 4）的关键支柱。本章节的核心目标是确保人们“在文化中”和“通过文化”学习，从而发展出尊重文化多样性、促进跨文化理解和塑造和平凝聚社会所需的技能。报告建议各国和地方政府必须促进和支持文化和教育机构提供语境化、优质、包容且公平的艺术教育和终身学习机会。这包括在正式、非正式和非正式教育中以及跨领域整合文化及其多样性。通过这种方式，文化不仅成为教学内容，更成为学习方法本身。此外，报告呼吁实施性别响应式政策和计划，以发展创意人才和能力，并加强文化和创意产业的就业和体面工作，以此实现文化部门机构和劳动力市场的专业化、可持续性和公平性。

4. 建立包容和可持续的文化生态系统并驱动经济发展

本章节将文化定位为一项公共利益，它是健康和包容的公民社会的基石。报告指出，尽管经济发展是健康文化部门的积极成果之一，但文化政策的重心不应仅限于经济产出，而应致力于支持一个将文化视为众多成果（包括经济成果）基础的生态系统。报告分析了将经济发展与文化联系起来的政策的理论基础，例如通过文化产业驱动的区域、城市或农村复兴倡议。数据显示，90%的高收入会员国报告在过去四年中实施了文化产业主导的区域复兴倡议，而低收入会员国仅有69%，这表明在利用文化推动可持续地方发展方面存在显著的地理和经济差距，需要国际合作加大支持力度。

5. 应对气候变化和通过文化促进环境可持续性

气候变化是全球面临的最紧迫的挑战，本章节强调了文化在应对气候危机中的关键作用。报告指出，全球范围内约有33亿至36亿人生活在极易受气候变化影响的环境中，而这些社区的文化遗产、传统知识和生活方式正面临直接威胁。报告呼吁将文化与气候行动议程更紧密地联系起来，尽管在国际谈判中已开始承认文化遗产在气候行动中的作用，但重视程度仍有待提高。各会员国部长呼吁将文化作为独立目标纳入国际气候谈判，以确保文化维度成为全球气候政策的组成部分。这意味着不仅要保护文化遗产免受气候变化影响，更要动员土著和地方知识体系中关于环境可持续性的智慧，将其融入适应和减缓战略。

6. 保护处于危险中的艺术家和文化，并增强韧性、和平与安全

文化在建立共同身份、共享价值观、社会凝聚力和和平文化方面具有不可替代的作用。本章节关注如何在冲突、灾害和其他危机中保护艺术家和文化。报告警告，艺术家和文化工作者面临着不稳定的工作条件、资源获取受限、以及在冲突地区遭受审查制度和表达自由限制等多种风险。文化元素，特别是语言，面临着严重的灭绝风险。此外，文化财产在冲突期间的掠夺和抢劫是一个紧迫问题，需要加强对《1970年教科文组织关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》等国际文书的实施，以利于社区恢复。政策制定者的关键职责是确保增强韧性，通过文化外交和对话促进和平，并遏制风险对该部门的影响。

三、主要结论、挑战与最终建议

1. 结论：势头与滞后并存的全球景观

报告最终总结道，全球对文化的认识已发生了深刻的转变，从1980年代开始的“文化转向”到现在，文化已被广泛认可为可持续发展的核心驱动力。近年来，这一势头在多边框架中得到加速确认，例如2023年G20新德里领导人宣言和2024年G7文化部长会议的呼吁。在全球范围内，文化正越来越多地在公共政策中得到实施，从城市再生到灾后恢复，从冲突预防到数字接入。

然而，报告清晰地指出，支撑这项工作的支柱仍然脆弱。尽管国家层面做出了承诺，但制度机制、资金系统和监管框架未能跟上实际发展步伐，导致文化政策的实施效果大打折扣。最紧迫的挑战包括：一是数据挑战，迫切需要升级数据采集方法以支持循证决策，尤其是缺乏多边和证据驱动的方法来制定清晰且引人注目的文化融资模式；二是资金挑战，全球文化资金的巨大差距揭示了在发展合作中文化投资的严重失衡；三是性别平等集成不足，文化政策及其执行中缺乏系统性的性别平等考量；四是政策集成碎片化，文化融入其他政策领域往往是零碎的、不成体系的，例如，在国家计划中，“在冲突期间保护遗产”是集成度最低的战略要素之一。

2. 最终建议：确立文化为独立的可持续发展目标

报告得出的最终且最具决定性的结论是：只有在全球议程中设立一个文化独立目标，才能为文化领域提供迫切需要的可见性（visibility）、连贯性（coherence）和雄心（ambition）。设立这一独立目标的理由是基于原则和必要性：

原则基础：文化提供了构建未来所需的工具——通过记忆和创新、身份和对话、连续性和想象力。一个独立的文化目标将把文化权利、遗产和多样性嵌入可持续发展框架，使其成为一个具有意义、归属和关怀的系统。

行动必要性： 独立目标将作为国家和国际层面协调行动的催化剂，提供所需的可见性、投资和问责制，确保文化不再被遗忘。它能促进跨部门的一致性，将文化的维度有意义地嵌入教育、环境和经济等关键部门。

因此，报告的核心建议是：在2030年后全球发展议程中，必须设立一个文化独立目标。这不仅是一个象征性的愿望，而是一个可操作的框架，是迈向全球连贯性、可见性和包容性的战略性步骤，它将为增强多边合作、共同战略和联合投资铺平道路，并最终确保所有个体，特别是弱势群体，能够充分参与文化生活，保障其安全、生计和福祉，并获得平等的机会。这一目标将成为联合国体系内部和全球伙伴关系中促进文化在可持续发展中地位的强大动力。

参考资料：

1、Unesco.联合国教科文组织全球文化政 策报告 文化：缺失的可持续发展目标: : 执行摘要 2025.https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000395707_chi

2、Unesco.UNESCO global report on cultural policies, Culture : the missing SDG.https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000395504

3、CreativeSunite.Culture: the missing SDG, UNESCO’s landmark report is out!https://creativesunite.eu/article/culture-the-missing-sdg-unescos-landmark-report-is-out