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一、创意经济为何成为国家发展战略的重要组成部分
过去十余年间，创意经济在全球政策议程中的位置发生了根本性转变，越来越被公认为驱动可持续增长、激发跨行业创新、增强国家软实力的核心引擎。电影、音乐、设计、游戏、出版、建筑、数字内容等创意领域，不仅创造了大量高价值就业岗位，更通过知识溢出和消费带动，将增长效应辐射至零售、旅游、制造、城市服务等更广泛的经济部门。全球数据清晰印证了这一趋势：2020年，尽管面临疫情冲击，全球创意经济仍贡献了2.25万亿美元收入，占全球GDP的3.1%和总就业的6.2%。城市中每新增一个创意岗位，可在本地带动至少1.9个非创意岗位。国际金融公司的测算表明，创意产业每1美元产出可撬动约2.5美元的总体经济回报。这些证据共同指向一个结论：对创意经济的投资，不仅是文化投入，更是具有高乘数效应的经济投资。
与此同时，融资难仍是制约创意企业和创作者的核心瓶颈。无形资产估值困难、项目制收入波动大、传统信贷渠道适配度低，使创意产业长期游离于主流金融体系之外。为应对这一结构性障碍，部分先行国家正尝试构建包括政府基金、税收激励、风险分担、社会投资在内的混合型融资生态，使创意从“难以估值”走向“可被投资”。人才供给端的变革同样迫在眉睫。以标准答案和应试能力为中心的传统教育模式，与创意经济所依赖的好奇心、试错能力和跨学科思维之间，正形成日益明显的张力。越来越多国家开始将创意能力培养贯穿教育全周期——从早期艺术启蒙到高等教育专业训练，再到职业生涯中的技能更新——系统性地培育面向未来的创意劳动力。
二、政府整体战略与创意增长的运营模式
一部电影的制作，可能同时涉及文化表达（文化部门）、经济发展（经济部门）、劳动力培训（教育部门）、出口促进（贸易部门）、知识产权保护（司法部门）、数字基础设施（科技部门）以及城市开发（市政或区域发展部门）。这种横跨多领域、多职能的特性，决定了创意产业的管理不能依靠单个部门单打独斗，而必须建立一套能够穿透行政壁垒的协调机制，把创意经济的目标嵌入各个政府职能部门的日常工作。
面对这一挑战，不同国家选择了不同的制度设计。以英国为例：2011年，英国成立创意产业委员会，这是一个由政府与行业共同组成的联席机制，由文化、媒体与体育大臣和产业界领袖联合担任主席。委员会下设多个专项工作小组，分别聚焦融资渠道、知识产权、人才培养和出口拓展等关键议题。这套架构打破了部门界限，使分散在不同职能领域的政策资源得以整合。2018年，作为英国产业战略重要组成部分的《创意产业行业协议》正是在这一机制下达成。政府承诺投入超过1.5亿英镑，行业匹配同等规模资金，共同支持技能培训、区域发展、创新中心和出口服务。到2022年，这套“政府整体”策略已显现成效：英国创意产业的增速达到整体经济增速的两倍左右。从英国的经验中，可以归纳出实施政府整体策略的四项关键行动：其一，获取高层政治支持。将创意产业纳入总理或内阁议事日程及国家发展规划，确保各部门目标一致、资源到位。其二，建立正式的跨部门协调机制。设立常设委员会或理事会，配备联合工作组，并在财政、知识产权、技能、出口、基础设施等领域设定统一目标。其三，配置专门的执行部门。授权常设机构或专门部门，赋予其稳定的预算与人力，负责项目执行、协调交付与服务对接，同时持续积累机构知识。其四，将行业纳入共同治理。在咨询委员会或理事会中为行业代表设置席位，联合设计融资工具、激励政策与出口支持体系，确保政策始终贴近市场实际。
三、国家创意竞争力的路径选择
在创意经济成为国家发展新动能的背景下，各国逐步认识到，创意产业的发展不能依赖统一模式，而应以本国条件为基础，形成差异化战略路径。由于各国在文化资源、技术能力、市场规模和制度环境方面差异明显，有效的国家战略，必须从比较优势出发，构建具有针对性的政策体系。从整体上看，创意经济往往在国家完成基本经济转型之后被纳入核心发展议程。与传统产业相比，创意产业依赖知识、文化和原创能力，既能提供高附加值，又具备出口潜力，还能够强化国家文化影响力。因此，各国在制定创意经济战略时，逐步将其与产业升级、国家形象塑造和国际竞争力提升结合起来。
（一）发展定位
一份有效的国家创意战略，必须首先回答一个基本问题：这个国家靠什么在全球创意经济中竞争？在这个问题上，不同的国家展现了不同的发展策略。一是以创新能力和设计能力作为主要优势，将创意产业与科技研发深度融合，推动创意内容向高附加值产品转化。瑞典政府的公共投入并不试图覆盖全产业链，其通过公共政策将文化部门与研发体系连接起来，建设创意科技中心，支持环保型生产方式，并通过国有机构“瑞典商贸联合会”帮助本土知识产权向海外市场拓展。在斯德哥尔摩形成的游戏产业集群中，Mojang、King、Paradox等全球知名游戏公司在此扎根，与大学人才输送管道和创业孵化器形成紧密联动。瑞典游戏产业不仅形成了可重复的出口模式，还在本地产生了明显的经济溢出。2022年，该行业收入约31亿美元，提供了近8000个就业岗位。二是围绕文化真实性和高端细分市场展开竞争。新西兰不以规模或低成本作为主要竞争手段，而是强调创作质量与本土文化特色，特别是原住民文化元素所代表的独特性。新西兰的核心政策工具是“新西兰屏幕制作退税计划”，该计划自2014年运行至今，以其稳定性和可预期性著称。2020年8月至2023年6月期间，政府还设立了临时性的“屏幕制作复苏基金”，帮助产业应对疫情冲击。更重要的是，这套激励体系与新西兰国家品牌高度绑定：高质量制作标准、可持续发展认证、清晰的审批流程，使其成为国际大型制片方信赖的制作地。2023年，该计划共批准2.28亿新西兰元退税，支持25部国际制作和39部本土作品。《阿凡达》系列在新西兰完成摄制，是这套定位策略最直观的例证。三是以基础设施和制度便利性作为优势，构建区域性创意枢纽。阿联酋即通过自由区制度和文化设施建设，形成面向区域的内容生产与管理平台。迪拜媒体城、迪拜设计区、迪拜制片城、沙迦媒体城（沙姆斯自由区）、哈伊马角媒体城自由区、富查伊拉创意城、阿治曼媒体城自由区——这一系列自由区的共同特征是：一站式企业注册与许可证办理、制作与后期设施在同一空间内集中配套、监管流程高度简化。对跨国媒体公司和制作机构而言，这意味着极低的行政成本和高效的制作协同。2023年，阿布扎比卢浮宫参观人数超过120万人次。2022年，迪拜创意产业产出约为220亿迪拉姆，占GDP的4.6%。越来越多的区域总部和后期制作机构将迪拜作为其区域运营基地。使该国逐步成为区域总部和制作中心的集中地。
（二）法律与监管框架
无论采取何种路径，法律与监管体系都是基础条件。各国普遍认识到，如果知识产权保护不足、权利管理复杂、数字平台规则滞后，将削弱创作者收入和投资者信心。因此，加强版权保护、简化管理流程，并更新与数字平台相关的制度安排，是支撑创意经济竞争力的重要前提。以美国为例，1998年《版权期限延长法》提供了长期的权利保障，支持了对内容库的大规模投资，这些内容库如今已通过流媒体平台实现商业化。2019年迪士尼以713亿美元收购21世纪福克斯，其估值核心正是依托版权框架不断延展的内容资产。美国商会发布的2023年国际知识产权指数显示，知识产权保护体系越强的国家，其创意产业成熟度和出口导向性也越高。美国、英国、法国、德国、瑞典、日本、荷兰、瑞士、新加坡、韩国等领先经济体，无一例外地兼具强知识产权执法与高创意产业产出。与此同时，数字平台的监管框架正在重塑创意产业的全球竞争格局。欧盟《版权指令》第17条则要求平台获得内容授权或部署上传过滤机制，将谈判优势向权利人一端转移。澳大利亚2021年《新闻媒体议价法》强制要求数字平台与新闻出版商进行商业谈判，谷歌与脸书据此与澳大利亚媒体公司达成每年超过2亿澳元的合作协议。这套监管干预证明，政府可以通过制度设计，重新平衡平台与创作者之间的价值分配。
四、基于地点的发展与创意集群
创意经济的发展往往依托特定地点形成集群。通过企业、人才和服务机构的集中，可以促进知识交流、降低交易成本，并形成品牌效应。不同国家的集群形成方式各不相同，有的由市场自发形成，有的由政策引导建设，有的与城市更新相结合。但其共同点在于，需要将基础设施建设、教育体系和产业政策协同推进，才能维持长期活力。2026年2月，世界政府峰会与咨询机构FTI Consulting联合发布的全球创意经济战略报告《创意未来：实现持续经济增长和多元化的跳板》（Creative Futures: The Springboard for Sustained Economic Growth and Diversification）将创意集群的形成路径归纳为四种模式。
表1 创意集群模式类型及其不同特征
| 成熟型、市场主导 | 新兴型、市场倾向 | 快速型、政策主导 | 再生型、政策赋能 |
定义 | 经过长期历史发展自然形成的创意生态，拥有成熟的产业网络 | 近年来发展起来的集群，从基层创意社群和可负担空间生长而出 | 政府通过激励政策、经济特区或产业规划有意打造的集群 | 政府通过公共投资推动城市或区域复兴，吸引锚定企业入驻而形成的集群 |
形成方式 | 历经数十年的自下而上演化，由私营制片公司、经纪机构、人才集聚驱动 | 依托文化活力、艺术社群和早期创意创业者逐步成型 | 自上而下推动，伴随大规模投资、政策扶持与基础设施规划 | 政府搭建平台（媒体城、文化区），吸引广播公司、制片公司、供应商入驻 |
主要特征 | • 强劲的私人投资 • 深度供应链网络 • 全球出口能力 • 稳定的人才输送通道 | • 独立创作者驱动创新 • 实验性文化氛围 • 灵活的工作空间 • 早期的数字与媒体初创企业 | • 快速扩张 • 头部企业集聚 • 强大的数字基础设施 • 出口导向型增长 | • 公私合作 • 本地人才激活 • 城市更新效应 |
案例 | 洛杉矶：拥有百年历史的影视产业集群，以制片公司、经纪机构、金融机构为锚点 | 柏林：统一后凭借可负担的生活成本与音乐科技氛围形成的创意枢纽 | 深圳：经济特区改革、投资友好政策、腾讯生态共同支撑的产业集群 | 曼彻斯特（媒体城）：BBC与ITV迁入、大学人才输送、数字基础设施配套 |
信息来源：《创意未来：实现持续经济增长和多元化的跳板》
五、政策建议
基于上述国际经验，报告为各国政府提出了五项关键行动。
第一，围绕国家比较优势定位创意经济。政府需要首先回答一个战略问题：本国最有竞争力的究竟是创新能力、文化真实性、枢纽基础设施，还是数字采纳速度？所有后续的战略设计与品牌传播，都应围绕这一核心定位展开，而非面面俱到、失去焦点。
第二，协调政策工具以强化所选定位。技能培训、金融工具、研发支持、税收激励、知识产权服务、出口促进——这些工具不应各自为政。只有当它们形成合力，共同服务于同一个竞争优势方向时，战略才可能产生实质效果。
第三，更新法律与数字监管框架。知识产权保护与执法需要持续加强，权利管理流程需要简化，数字平台规则需要适时调整，以确保价值能够流向创作者一端，同时营造可预期的投资环境。
第四，为高绩效创意集群提供制度与环境支撑。集群的形成虽无法完全人为设计，但政府可以通过投资专业基础设施——如演播室、文化片区、创意科技设施——并制定支持密度与协作的规划与土地政策，显著提高集群形成的概率与成长速度。
第五，根据本地优势与发展模式定制集群战略。不同城市的禀赋差异巨大，照搬他国成功模式很难奏效。政府需要识别本地资产，并参考市场主导型、政策主导型、自发成长型、城市更新型等不同路径，选择适合自身的切入方式。在此基础上吸引锚定企业、设计空间战略，逐步释放集聚效应，实现持续增长。
信息来源：
1、《Creative Futures: The Springboard for Sustained Economic Growth and Diversification》.https://www.worldgovernmentssummit.org/observer/reports/detail/creative-futures-the-springboard-for-sustained-economic-growth-and-diversification
3、Reuters.Ireland rolls out pioneering basic income scheme for artists.https://www.reuters.com/world/ireland-rolls-out-pioneering-basic-income-scheme-artists-2026-02-10/
