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2025年7月11日，荷兰政府提出《3% R&D行动计划》（3%-R&D-actieplan，以下简称为《计划》），核心目标是到2030年实现科研与开发（R&D）投入占国内生产总值（GDP）的3%，其中三分之二来自私人部门，三分之一由政府及知识机构承担。这一计划的出台，源于荷兰长期存在的结构性创新投入不足以及由此带来的经济和战略风险。
一、背景与问题诊断
目前荷兰的R&D强度为GDP的2.2%，不仅远低于美国（3.5%）、韩国（5%）、日本（3.4%）等全球技术强国，也落后于邻国德国（3.1%）、比利时（3.3%）、瑞典（3.6%）。从国际对比看，荷兰在欧盟内部创新能力排名第三，但在R&D投入排名仅第九，远落后于德国、比利时和瑞典。荷兰应用科学研究组织（TNO）等研究机构指出：若不采取新增措施，荷兰的R&D投入强度到2030年甚至会下滑至2%左右。这一趋势不仅会削弱荷兰在全球创新竞争格局中的位置，也将导致公共服务（国防、教育、医疗）的财源受到压缩，长期丧失在战略性技术领域的自主能力，同时难以依靠技术创新解决能源转型、气候变化和劳动力短缺等社会重大问题。
荷兰的结构性短板主要体现在几个方面。一是产业结构偏向服务业，高R&D强度的深科技企业数量有限，目前只有阿斯麦ASML进入全球R&D投入前50强，整体创新基础单薄。二是长期存在所谓的“创新悖论”，科研产出虽然强劲，但知识转化率低，科研成果难以形成规模化产业应用。三是研发后期和实验开发环节投入薄弱，缺少长周期资本支持，市场融资生态对高风险技术领域的初创和成长型企业并不友好。四是技术人才供给不足，STEM教育和企业需求之间存在明显错配。五是创新政策长期呈碎片化，资金和工具分散在多个部门，缺乏连贯的长期计划，加之国家增长基金后续轮次取消，导致部分关键领域缺乏持续投入。
二、行动计划总体框架
《计划》针对R&D支出确立了清晰的量化目标，但是目前荷兰每年公共R&D支出约为0.81% GDP，到2030年，若不追加投资将降至0.63% GDP。为弥补这一缺口，荷兰政府将一方面额外追加149亿欧元公共投资，另一方面采用公共资金作为撬动器，用政府采购、配套基金等方式带动私人资本。
《计划》整体分为三条主线：一是提高现有企业的研发投入；二是支持新兴高研发密集型企业的成长与规模化；三是改善创新型企业的营商和投资环境，形成更具吸引力的创新生态。《计划》还设立了九项互补政策工具来推动目标落地：
表1、《计划》中的九项具体行动
序号 | 行动 | 主要内容 | 目标与影响 | 实施情况 |
1 | NADI（国家颠覆性创新机构） | 政府创新采购机构，政府作为首位客户采购突破性创新，参照美国DARPA、英国ARIA和德国SPRIN-D等模式 | 聚焦AI、量子、国防等领域，推动高风险前沿研发，放大创新产出（公共1欧元撬动2.5-3欧元私资） | 正在开展可行性研究，进行先行试点 |
2 | R&D启动平台 | 政府特设工作组，直接介入解决战略性投资项目在落地过程中遇到的审批、人才、空间等障碍 | 促进重大项目落地，避免因政策问题失去投资机会 | 近期启动试点项目 |
3 | 动员养老金等长期资本 | 引导长期资本投资于R&D密集型初创、成长企业 | 预计到2030年动员30亿欧元，增强深科技融资 | 建立政策框架需议会决策 |
4 | 扩大高端实验平台 | 建设AI、量子、芯片等关键技术验证平台，降低企业试验成本 | 加速产品上市周期，强化荷兰深科技生态 | 中期实施 |
5 | 强化知识转化 | 统一高校/研究机构技术转移协议，支持科研成果孵化企业 | 提升科研成果转化率，形成更多R&D初创企业 | 短期可启动 |
6 | 提升技术人才供给 | 设立区域性和行业性的人才培养计划（如“微芯片人才增强计划”） | 缓解STEM人才短缺，增强企业研发能力 | 可与现有教育项目衔接 |
7 | EU协同融资机制 | 设立国家配套基金，参与欧盟IPCEI和Chips Act等跨国项目 | 避免因缺乏匹配资金错失欧盟战略项目 | 需立法和预算支持 |
8 | 优化创新政策工具 | 改革现有研发补贴（WBSO、PPS补贴），提高效率 | 在不增加预算的前提下提升激励效果 | 优化流程已启动 |
9 | 国家投资机构 | 整合Invest-NL等现有投资工具，成立国家创新投资机构 | 弥补市场融资缺口，发挥政府资本的撬动作用 | 正在推进整合方案 |
三、荷兰应用科学研究组织（TNO）对《计划》的独立评估
TNO是荷兰最大的独立科研机构，属于公共研究机构，定位介于政府、企业和学术界之间，专门为政府和产业提供政策建议、技术评估和应用研究。TNO对这一行动计划进行了独立评估，并发布了《反思报告》。
TNO认为该计划的必要性和方向是明确的，3%的目标符合荷兰追赶国际领先国家的现实要求，九项措施基本切中荷兰创新体系的核心短板，包括资金供给不足、人才供给不匹配、知识转化率低、创新生态分散等问题。采用DARPA模式、人才专项计划、欧盟配套基金等做法也与国际经验一致。
但TNO同时指出，行动计划仍存在潜在不足。首先，问题分析尚需更系统化，应该更清楚地界定市场失灵、系统失灵和转型性失灵之间的因果关系，才能匹配更精确的政策工具。其次，政策实施和治理机制细节仍不明确，存在公共资金可能被寻租或主要流向既有大企业的风险，未必能真正扶持新兴企业。第三，缺乏政策的长期稳定性，荷兰过去在创新政策上出现过“一次性专项基金、随后削减预算导致企业观望”的情况，需要避免重蹈覆辙。第四，创新生态的联动性需要加强，单纯提供科研资金和设施并不能保证成果有效转化，必须同步提升企业的吸收能力和科研机构的市场导向。
针对这些问题，TNO建议进一步加大公共R&D支出，利用公共资金引导更多私人投资进入深科技领域；拓宽创新活动的范围，避免只集中在既有优势行业，而要支持更多新兴战略性技术；实施组合式政策，把经济目标和社会目标（绿色转型、能源安全、国防科技）结合起来；更重要的是，要形成一个长期连贯、可信赖的政策组合，避免短期政策反复削弱企业和投资者信心。
四、总结
综上所述，《计划》是一项系统性政策组合，旨在通过公共资金撬动私人资本，并利用政府首购、实验平台建设、知识转化体系改革、人才培养专项、跨国协作融资等多元手段打破创新体系的结构性瓶颈。这一计划不仅关注经济竞争力，还关乎国家安全、社会转型和公共服务的可持续性。目前部分措施（如优化创新政策工具和R&D启动平台）已经启动，其他措施需要议会的立法授权和预算支持。
参考资料：
Kabinet onderneemt 9 acties om haperende innovatie aan te pakken. 20250711. https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2025/07/11/kabinet-onderneemt-9-acties-om-haperende-innovatie-aan-te-pakken
