全球SEPs治理新格局：主要经济体政府相关行政措施及其特点

标准必要专利（Standard Essential Patents，SEPs）是指实施某一技术标准时不可避免地必须使用的专利。随着5G、物联网、Wi-Fi 6、视频编解码等标准的广泛落地，全球SEPs谈判和争议纠纷持续升温，面对SEPs监管和生态构建这一横跨司法、监管与地缘政治的复杂议题，英国、美国、欧盟与日本等主要经济体在政府层面相继采取措施，力图重塑SEPs生态。

一、美国：对内强化禁令救济，对外单边贸易施压，行政干预偏向权利人

美国政府的行政介入由专利主管机关与贸易主管机关双线推进，呈现“对内强化救济、对外单边施压”的特点。其具体行政措施集中于以下两方面。

1、USPTO设立SEPs工作组并延续支持禁令救济

美国专利商标局（USPTO）于2025年12月宣布设立标准必要专利工作组，延续并巩固其支持SEPs权利人获得禁令救济的政策取向，扭转此前对禁令救济的限缩立场。通过这一行政机构及其政策宣示，权利人寻求禁令的空间得到释放，凸显联邦行政机构在专利执法上向权利人一侧的倾斜，为SEPs权利人提供了更强的谈判筹码。

2、USTR将SEPs纳入贸易施压议程

在对外方面，美国贸易代表办公室（USTR）发布《2026年特别301报告》，将其他法域设定全球FRAND费率、颁发反禁令（anti-suit injunction）等做法列为关切事项，对可能限制美国SEPs权利人救济的法域施加贸易压力。这一行政—贸易工具把SEPs从国内专利政策延伸到国际贸易议程。

从上述措施可知，美国对内以专利商标局巩固SEPs权利人的禁令可得性，对外以贸易主管机关的单边评估工具施压其他法域，SEPs治理被同时当作产业执法工具与地缘博弈筹码，干预方向明确偏向专利权权人救济。

二、英国：依托现有司法框架，以信息服务与自愿程序工具间接介入

英国政府对SEPs生态的介入，主要由英国知识产权局以行政信息服务、自愿性程序工具和拟议指引等方式推进，整体避免以强制手段直接干预定价。其具体行政措施可归纳为以下几项。

1、不设立独立的费率裁判通道，采用三项替代措施

在2025年7月启动、共设47个问题并收到93份回应的正式咨询中，核心设想是在知识产权企业法院（IPEC）内设立专门的费率裁判通道（RDT），以更快捷、低成本的程序集中裁决FRAND费率。政府经评估认为FRAND估值在证据与方法上高度复杂、费率争议难以与整体纠纷剥离，证据不足以证明独立通道能形成可操作路径，遂于《回应》宣布现阶段不再增设RDT，转而采取三项相互配合的替代措施实现高效、低成本的FRAND争议解决：

其一是法院主导的早期FRAND确定机制：IPO与司法界合作，在现有英格兰和威尔士法院程序内探索结构化的早期中立评估（ENE）程序，由法官就FRAND条款给出早期非约束性意见，鼓励和解；其二是IPO主导的FRAND意见服务：评估建立自愿、非约束性“FRAND意见”服务的可行性，就拟议SEP许可要约是否处于合理FRAND区间提供早期意见；不裁决责任、有效性或侵权，不设定有约束力的全球FRAND费率；可能需立法支撑，拟先试点；其三，制定非约束性许可指南，说明当事人如何使用上述整套机制。

2、增强SEPs信息可检索性

引入自愿性标准相关专利信息披露措施：政府选择以要求权利人自愿方式向IPO提供标准相关专利信息、通过One IPO检索服务提供统一入口，以改善信息可检索性但不核验SEPs专利必要性，不与标准开发组织（SDO）的声明竞争，且与WIPO PATENTSCOPE、EPO Patent Standards Explorer等国际数据库协调互补。

3、改善信息交换等诉前程序

在现有民事诉讼框架内，与司法界合作探索鼓励更有效的诉前信息交换，避免不必要的负担或与国际规范冲突。任何SEP专门诉前协议须与FRAND许可指南及整体措施包协调一致。

4、维持禁令框架，制定谈判指引

政府认为现行框架对SEP争议总体充分，证据不支持立法限制禁令的可用性。英国禁令须经严格司法审查、且实施方被认定不愿接受法院确定的FRAND条款时才可授予，此做法获国际尊重。针对“恶意”谈判行为，政府将与业界制定SEP许可谈判指南，为尤其是SME提供支持。

5、改善替代性争议解决（ADR）使用条件

不设立新的独立ADR机制，也不将IPO调解服务扩展至SEPs。政府认为目前ADR服务供应总体充足，使用率低源于信息不对称、保密顾虑、结果不确定性及缺乏参与激励等结构性因素。政府将改进对现有ADR的指引和导示（如扩展SEPs资源中心），鼓励更早、更有效使用ADR。

三、日本：以行政软法制定善意谈判框架，双向规范许可行为

日本METI通过设立研究会、发布非约束性《SEPs许可善意谈判指南》，以四步骤框架规范SEPs权利人与实施方的双边许可谈判行为，强调双向信息披露、FRAND客观说明与实施方善意地位保护，旨在提升谈判透明度与可预测性、促进早期和解并减少不必要纠纷，同时以参考方式引导专利池管理公司确保透明度。

2022年3月31日，日本经济产业省（METI）发布《SEPs许可善意谈判指南》，以行政软法形式为双边谈判确立行为规范。该指南是面向受FRAND承诺约束的SEPs双边许可谈判、不具法律约束力的政府规范，旨在通过提升透明度和可预测性促进早期和解、减少不必要的全球纠纷。

指南以全球通行的四步骤框架明确双方对等义务：SEP权利人作出许可要约（STEP 1）时应提供专利号清单、逐项权利要求对照表、产品符合标准及FRAND承诺信息，实施方表达以FRAND条款缔约意愿（STEP 2）时保留质疑必要性、有效性或侵权性的权利不影响其善意认定；权利人提出具体许可条款（STEP 3）、实施方提出反要约（STEP 4）时，均须解释许可费计算方法并援引第三方许可、专利池费率或法院案例客观说明条款符合FRAND。

指南不适用于专利池谈判，但要求拥有SEPs的专利池管理公司适用，并期望其以指南为参考确保透明度、在转为双边谈判前提供充分信息。

四、欧盟：建构统一透明的费率法律框架，干预过深致落地受挫撤回

欧盟一度最具SEPs立法雄心，试图通过建立统一的强制性义务框架重塑SEPs透明度与费率秩序，但干预越深、落地越难，最终在无法弥合的利益对立中受挫撤回。

2023年4月，欧委会提出《标准必要专利许可与透明度条例》修正案提案，拟以四项措施建构统一框架：

1、设立增加透明度的SEPs信息登记制度

修正案拟建立由EUIPO（欧盟知识产权局）管理的电子SEPs登记中心与数据库，要求SEPs持有人在新标准进入登记簿后6个月内登记专利必要性信息、FRAND声明、许可实践、专利池许可、必要性审查结果及涉诉情况，并规定未注册SEP不得提起侵权索赔，同时要求专利池披露许可条款与费率等信息，以提升SEP透明度、促进许可谈判。

2、确定标准实施的总许可费

修正案规定，标准必要专利的持有者除进行技术协调外，还应确定整个标准使用的适当总许可费，并将其报告给欧盟知识产权局的主管中心，以便将其纳入注册登记数据库。如果他们未能确定和分配总许可费，则可以委托专家准备一份非约束性建议。

3、SEPs必要性审查

根据修正案，无需通过法庭诉讼即可对专利的必要性进行独立审查。由欧盟知识产权局的主管中心委托独立评估人员对登记数据库中登记的专利进行随机检查。此外，标准必要专利持有者可自愿将其标准必要专利提交给主管中心进行必要性审查。尽管审查结果不具有法律约束力，但仍会录入标准必要专利数据库中心，并可在标准必要专利许可谈判或法庭诉讼中作为实际必要性存在与否的参考，从而减少争议点、节省精力、时间和成本。

4、建立新的FRAND条款确定程序

修正案规定，为解答SEPs诉讼中的关键问题，即哪些条款和条件应被视为公平、合理和无歧视（FRAND），应向标准必要专利持有者和使用者提供调解程序（FRAND 条款和条件确定程序）。具有专业经验和独立性的调解员应在最迟九个月内向各方提交 FRAND 条款和条件的建议。只要公平、合理和无歧视（FRAND）的确定程序尚未完成，欧盟成员国的法院或统一专利法院（UPC）不得对侵权诉讼作出裁决。然而，“具有财务性质的临时禁令”在任何时候都是可行的。

可以看出，该修正案的真正受益者是标准必要专利实施方。然而，权利人阵营认为强制登记、总费率与必要性审查将实质削弱其谈判地位与禁令筹码，实施者则担忧透明度仍不足、成本负担过高，欧洲议会与理事会立场分歧明显。欧委会于2025年2月正式宣布撤回该修正案提案，并表示将评估另行提案或其他方式。

五、总结

综合以上各主要经济体的SEPs行政措施可以看出，SEPs已从单纯的专利权许可争议谈判提升为地缘政治交汇议题，政府介入成为普遍趋势。此外，主要经济体正经历回归到“监管克制与程序主义”——除欧盟曾尝试深度干预而遭遇撤回外，其他国家普遍退回到自愿、软法与程序引导，保留禁令框架而不以立法直接限权；干预方向因利益格局而异——美国偏向专利权人、欧盟偏向实施者、英国、日本偏中立，整体趋势是基于本国国情，在权利人与实施者之间寻求总体平衡的前提下，朝着符合本国产业利益的方向适度倾斜。

参考文献

[1] UK Government. Government Response to the Consultation on Standard Essential Patents (CP 1690)[R]. London: Intellectual Property Office, 2026.

[2] 仲春.英国《标准必要专利咨询回应》介评[EB/OL]. (2026-10-19)[2026-10-21]. 知产前沿微信公众号.

[3] IPWatchdog. SEP Working Group to Continue USPTO’s Efforts Supporting Injunctive Relief for SEP Owners[EB/OL]. (2025-12-30)[2026-10-21].

[4] Office of the United States Trade Representative. 2026 Special 301 Report[R]. Washington: USTR, 2026.

[5] 蒋洁如. 欧盟撤回标准必要专利SEP法规修正案提案[EB/OL]. 上海情报研究所, 2025.

[6] 日本经济产业省. Good Faith Negotiation Guidelines for Standard Essential Patent Licenses[R]. Tokyo: METI, 2022.

[7] Special Issue. The Global Politics of Standard Essential Patents[C]. 2024.））